Streikverbot für Beamte verfas­sungsgemäßZuerkennung eines Streikrechts für Beamte würde System des deutschen Beamtenrechts im Grundsatz verändern und damit in Frage stellen

Die Beschwer­de­füh­renden des zugrunde liegenden Verfahrens sind oder waren als beamtete Lehrkräfte an Schulen in drei verschiedenen Bundesländern tätig. Sie nahmen in der Vergangenheit während der Dienstzeit an Protest­ver­an­stal­tungen beziehungsweise Streikmaßnahmen einer Gewerkschaft teil. Diese Teilnahme wurde durch die zuständigen Diszi­pli­na­r­be­hörden geahndet. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die Streikteilnahme einen Verstoß gegen grundlegende beamten­rechtliche Pflichten darstelle. Insbesondere dürfe ein Beamter nicht ohne Genehmigung dem Dienst fernbleiben. In den fachge­richt­lichen Ausgangs­ver­fahren wandten sich die Beschwer­de­füh­re­rinnen sowie der Beschwer­de­führer letztlich erfolglos gegen die jeweils ergangenen Diszi­pli­na­r­ver­fü­gungen.

Diszi­pli­na­r­ver­fü­gungen sanktionieren Teilnahme an gewerk­schaftlich getragenen Aktionen

Das Bundes­ver­fas­sungs­gericht entschied, dass die mit den Verfas­sungs­be­schwerden angegriffenen Hoheitsakte von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden sind. Sie sind jeweils im Ergebnis von dem Bestehen eines Streikverbots für deutsche Beamtinnen und Beamte ausgegangen. Hierin liegt keine Verkennung der maßgeblichen verfas­sungs­recht­lichen Vorgaben. Der sachliche Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG ist eröffnet. Zwar sind Beamte von der tariflichen Lohngestaltung ausgeschlossen. Entscheidend ist im konkreten Fall aber, dass die Diszi­pli­na­r­ver­fü­gungen die Teilnahme an gewerk­schaftlich getragenen, auf - wenngleich nicht eigene - Tarif­ver­hand­lungen bezogene Aktionen sanktionieren. Ein solches umfassendes Verständnis von Art. 9 Abs. 3 GG greift im Sinne einer völker­rechts­freund­lichen Auslegung auch die Wertungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 11 EMRK auf, wonach auch der Unterstützungsstreik jedenfalls ein ergänzendes Element der Koali­ti­o­ns­freiheit darstellt.

Diszi­pli­na­rische Ahndung des Verhaltens der Beschwer­de­füh­renden begrenzen Möglichkeit zur Teilnahme am Arbeitskampf

Die angegriffenen behördlichen und gerichtlichen Entscheidungen beeinträchtigen das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG. Die Koali­ti­o­ns­freiheit wird beschränkt durch alle Verkürzungen des grundrechtlich Gewährleisteten. Die diszi­pli­na­rische Ahndung des Verhaltens der Beschwer­de­füh­renden und deren diszi­pli­na­r­ge­richtliche Bestätigung durch die angegriffenen Gericht­s­ent­schei­dungen begrenzen die Möglichkeit zur Teilnahme an einem Arbeitskampf.

Beein­träch­tigung der Koali­ti­o­ns­freiheit durch verfas­sungs­rechtlich geschützte Belange gerechtfertigt

Die Beein­träch­tigung der Koali­ti­o­ns­freiheit ist jedoch durch hinreichend gewichtige, verfas­sungs­rechtlich geschützte Belange gerechtfertigt. Das Streikverbot für Beamte stellt einen eigenständigen hergebrachten Grundsatz des Berufs­be­am­tentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG dar. Es erfüllt die für eine Qualifikation als hergebrachter Grundsatz notwendige Voraussetzung der Traditionalität, da es auf eine jedenfalls in der Staatspraxis der Weimarer Republik begründete Traditionslinie zurück geht, und diejenige der Substanzialität, da es eine enge inhaltliche Verknüpfung mit den verfas­sungs­recht­lichen Fundamenten des Berufs­be­am­tentums in Deutschland, namentlich der beamten­recht­lichen Treuepflicht sowie dem Alimentationsprinzip, aufweist.

Streikrecht würde Prinzipien der Alimentation, Treuepflicht, lebenszeitiger Anstellung sowie Regelung von Rechten und Pflichten aushebeln

Das Streikverbot ist Teil der insti­tu­ti­o­nellen Garantie des Art. 33 Abs. 5 GG und vom Gesetzgeber zu beachten. Ein Streikrecht, auch nur für Teile der Beamtenschaft, griffe in den grundgesetzlich gewährleisteten Kernbestand von Struk­tur­prin­zipien ein und gestaltete das Verständnis vom und die Regelungen des Beamten­ver­hält­nisses grundlegend um. Es hebelte die funkti­o­ns­we­sent­lichen Prinzipien der Alimentation, der Treuepflicht, der lebenszeitigen Anstellung sowie der Regelung der maßgeblichen Rechte und Pflichten einschließlich der Besoldung durch den Gesetzgeber aus, erforderte jedenfalls aber deren grundlegende Modifikation. Für eine Regelung etwa der Besoldung durch Gesetz bliebe im Falle der Zuerkennung eines Streikrechts kein Raum. Könnte die Besoldung von Beamten oder Teile hiervon erstritten werden, ließe sich die derzeit bestehende Möglichkeit des einzelnen Beamten, die verfas­sungs­mäßige Alimentation gerichtlich durchzusetzen, nicht mehr rechtfertigen. Das Alimen­ta­ti­o­ns­prinzip dient aber zusammen mit dem Lebens­zeit­prinzip einer unabhängigen Amtsführung und sichert die Pflicht des Beamten zur vollen Hingabe für das Amt ab.

Gesetzliche Normierung des Streikverbots für Beamte nicht erforderlich

Eine ausdrückliche gesetzliche Normierung des Streikverbots für Beamte ist von Verfassungs wegen nicht gefordert. Die in den Landes­be­am­ten­ge­setzen enthaltenen Regelungen zum Fernbleiben vom Dienst und die gesetzlich normierten beamten­recht­lichen Grundpflichten der uneigennützigen Amtsführung zum Wohl der Allgemeinheit sowie der Weisungs­ge­bun­denheit stellen jedenfalls in ihrer Gesamtheit eine hinreichende Konkretisierung des aus Art. 33 Abs. 5 GG folgenden Streikverbots dar.

Beamten­ver­hältnis lässt kein "Rosinenpicken" zu

Die Beschränkung der Koali­ti­o­ns­freiheit ist insoweit, als die Führung von Arbeitskämpfen durch Beamtinnen und Beamte in Rede steht, verfas­sungs­rechtlich nicht zu beanstanden. Das Streikverbot für Beamte trägt auch dem Grundsatz der praktischen Konkordanz Rechnung. Das Spannungs­ver­hältnis zwischen Koali­ti­o­ns­freiheit und Art. 33 Abs. 5 GG ist zugunsten eines für Beamtinnen und Beamte bestehenden Streikverbots aufzulösen. Der Eingriff in Art. 9 Abs. 3 GG trifft Beamtinnen und Beamte nicht unzumutbar schwer. Ein Streikverbot führt nicht zu einem vollständigen Zurücktreten der Koali­ti­o­ns­freiheit und beraubt sie nicht gänzlich ihrer Wirksamkeit. Auch hat der Gesetzgeber Regelungen geschaffen, die zu einer Kompensation der Beschränkung von Art. 9 Abs. 3 GG bei Beamtinnen und Beamten beitragen sollen, namentlich Betei­li­gungs­rechte der Spitzen­or­ga­ni­sa­tionen der Gewerkschaften bei der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen der beamten­recht­lichen Verhältnisse. Ein weiteres Element der Kompensation ergibt sich aus dem beamten­recht­lichen Alimen­ta­ti­o­ns­prinzip, das dem einzelnen Beamten das grund­rechts­gleiche Recht einräumt, die Erfüllung der dem Staat obliegenden Alimen­ta­ti­o­ns­ver­pflichtung erfor­der­li­chenfalls auf dem Rechtsweg durchzusetzen. Bei diesem wechselseitigen System von aufeinander bezogenen Rechten und Pflichten der Beamten zeitigen Ausweitungen oder Beschränkungen auf der einen in der Regel auch Veränderungen auf der anderen Seite des Beamten­ver­hält­nisses. Ein "Rosinenpicken" lässt das Beamten­ver­hältnis nicht zu. Ein Streikrecht (für bestimmte Beamtengruppen) würde eine Kettenreaktion in Bezug auf die Ausgestaltung des Beamten­ver­hält­nisses auslösen und wesentliche beamten­rechtliche Grundsätze und damit zusam­men­hängende Institute in Mitleidenschaft ziehen.

Streikverbot bedarf keiner Beschränkung auf bestimmte Beamtengruppen

Eine praktisch konkordante Zuordnung von Koali­ti­o­ns­freiheit und hergebrachten Grundsätzen des Berufs­be­am­tentums verlangt auch nicht, das Streikverbot unter Heranziehung von Art. 33 Abs. 4 GG auf Beamte zu beschränken, die schwer­punktmäßig hoheits­rechtliche Befugnisse ausüben. Gegen eine solche funktionale Aufspaltung des Streikrechts sprechen die damit einher gehenden Abgren­zungs­schwie­rig­keiten. Unabhängig hiervon verzichtete die Anerkennung eines Streikrechts für "Randbe­reichs­beamte" auf die Gewährleistung einer stabilen Verwaltung und der staatlichen Aufga­be­n­er­füllung jenseits hoheitlicher Tätigkeiten. Davon abgesehen schüfe ein solchermaßen eingeschränktes Streikrecht eine Sonderkategorie der "Beamten mit Streikrecht" oder "Tarifbeamten", die das klar konzipierte zweigeteilte öffentliche Dienstrecht in Deutschland durchbräche. Während im Kernbereich hoheitlichen Handelns das Alimen­ta­ti­o­ns­prinzip weitergälte, würde den sonstigen Beamten die Möglichkeit eröffnet, Forderungen zur Gestaltung ihrer Arbeits­be­din­gungen bei fortbestehendem Beamtenstatus gegebenenfalls mit Arbeits­kampf­maß­nahmen durchzusetzen.

Streikrecht für Beamte mit Grundsatz der Völker­rechts­freund­lichkeit und mit Europäischer Menschen­rechts­kon­vention vereinbar

Das Streikverbot für Beamtinnen und Beamte in Deutschland steht mit dem Grundsatz der Völker­rechts­freund­lichkeit des Grundgesetzes im Einklang und ist insbesondere auch mit den Gewähr­leis­tungen der Europäischen Menschen­rechts­kon­vention vereinbar. Art. 11 Abs. 1 EMRK gewährleistet jeder Person, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln und sich frei mit anderen zusam­men­zu­schließen; dazu gehört auch das Recht, zum Schutz ihrer Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in der jüngeren Vergangenheit die Gewähr­leis­tungen des Art. 11 Abs. 1 EMRK wie auch die Eingriffs­vor­aus­set­zungen des Art. 11 Abs. 2 EMRK weiter präzisiert. Dieser Rechtsprechung kommt eine Leit- und Orien­tie­rungs­wirkung zu, wobei jenseits des Anwen­dungs­be­reiches des Art. 46 EMRK die konkreten Umstände des Falles im Sinne einer Kontex­tu­a­li­sierung in besonderem Maße in den Blick zu nehmen sind. Vor diesem Hintergrund lassen sich eine Konven­ti­o­ns­wid­rigkeit der gegenwärtigen Rechtslage in Deutschland und damit eine Kollision zwischen nationalem Recht und Europäischer Menschen­rechts­kon­vention nicht feststellen. Art. 9 Abs. 3 GG sowie die hierzu ergangene Rechtsprechung des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts, wonach auch deutsche Beamtinnen und Beamte ausnahmslos dem persönlichen Schutzbereich der Koali­ti­o­ns­freiheit unterfallen, allerdings das Streikrecht als eine Einze­lausprägung von Art. 9 Abs. 3 GG aufgrund kollidierenden Verfas­sungs­rechts (Art. 33 Abs. 5 GG) von dieser Personengruppe nicht ausgeübt werden kann, stehen mit den konven­ti­o­ns­recht­lichen Wertungen in Einklang.

Unabhängig davon, ob das Streikverbot für deutsche Beamte einen Eingriff in Art. 11 Abs. 1 EMRK darstellt, ist es wegen der Besonderheiten des deutschen Systems des Berufs­be­am­tentums jedenfalls nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK beziehungsweise Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK gerechtfertigt.

Vorgaben aus Beamtengesetz mit ungenehmigter Teilnahme an Streikmaßnahmen unvereinbar

Das Streikverbot ist in Deutschland im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK gesetzlich vorgesehen. Notwendig hierfür ist eine Grundlage im nationalen Recht. Eine solche Grundlage ist gegeben. Die Beamtengesetze des Bundes und der Länder enthalten für alle Beamtinnen und Beamten konkrete Regelungen zum unerlaubten Fernbleiben vom Dienst beziehungsweise zur Weisungs­ge­bun­denheit. Mit diesen Vorgaben ist eine nicht genehmigte Teilnahme an Streikmaßnahmen unvereinbar. Im Übrigen ist das Streikverbot für Beamte eine höchst­rich­terlich seit Jahrzehnten anerkannte Ausprägung des Art. 33 Abs. 5 GG.

Anforderungen an Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte erfüllt

Das Streikverbot erfüllt auch die Anforderungen aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, soweit danach die Rechtfertigung eines Eingriffs in Art. 11 Abs. 1 EMRK ein dringendes soziales beziehungsweise gesell­schaft­liches Bedürfnis voraussetzt und die Einschränkung verhältnismäßig sein muss. Wenn eine Einschränkung den Kern gewerk­schaft­licher Tätigkeit betrifft, ist danach dem nationalen Gesetzgeber ein geringerer Beurtei­lungs­spielraum zuzugestehen und mehr zu verlangen, um den daraus folgenden Eingriff in die Gewerk­schafts­freiheit mit dem öffentlichen Interesse zu rechtfertigen. Wird aber umgekehrt nicht der Kern, sondern nur ein Nebenaspekt der Gewerk­schaft­s­tä­tigkeit berührt, ist der Beurtei­lungs­spielraum weiter und der jeweilige Eingriff eher verhältnismäßig.

Streikverbot auch konkret für beamtete Lehrkräfte gerechtfertigt

Vor diesem Hintergrund ist ein Streikverbot für deutsche Beamtinnen und Beamte und konkret für beamtete Lehrkräfte nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK gerechtfertigt. Die Beschwer­de­füh­renden nahmen als beamtete Lehrkräfte an Streikmaßnahmen teil, zu denen die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW) aufgerufen hatte. In dieser sind sowohl beamtete als auch angestellte Lehrkräfte vertreten. Tarifverträge handelt die GEW mit der Tarif­ge­mein­schaft der Länder aufgrund der Rechtslage aber nur in Bezug auf die angestellten Lehrkräfte aus. Der für die Festlegung der Beschäf­ti­gungs­be­din­gungen der Beamtinnen und Beamten allein zuständige Gesetzgeber in Bund und Ländern entscheidet darüber, ob und in welchem Umfang die in Tarif­ver­hand­lungen für Angestellte im öffentlichen Dienst erzielten Ergebnisse auf Beamtinnen und Beamte übertragen werden. Teilweise wollten die Beschwer­de­füh­renden mit ihrer Streikteilnahme eine solche Übertragung erreichen. Dieses Verhalten fällt nicht in den Kernbereich der Gewähr­leis­tungen des Art. 11 Abs. 1 EMRK. Der der Bundesrepublik Deutschland daher im Grundsatz zukommende weitere Beurtei­lungs­spielraum ist vorliegend auch nicht überschritten. Maßgeblich ist, dass im System des deutschen Beamtenrechts mit dem Beamtenstatus aufeinander abgestimmte Rechte und Pflichten einhergehen und Ausweitungen oder Beschränkungen auf der einen Seite in der Regel auch Veränderungen auf der anderen Seite des Beamten­ver­hält­nisses zeitigen. Insbesondere die Zuerkennung eines Streikrechts für Beamte wäre unvereinbar mit der Beibehaltung grundlegender beamten­recht­licher Prinzipien. Dies beträfe vor allem die Treuepflicht des Beamten, das Lebens­zeit­prinzip sowie das Alimen­ta­ti­o­ns­prinzip, zu dessen Ausprägungen die Regelung der Besoldung durch Gesetz zählt. Die Zuerkennung eines Streikrechts für Beamte würde das System des deutschen Beamtenrechts, eine nationale Besonderheit der Bundesrepublik Deutschland, im Grundsatz verändern und damit in Frage stellen.

In die nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK vorzunehmende Inter­es­se­n­ab­wägung mit den Rechten und Freiheiten anderer ist zudem einzustellen, dass im Falle der Beschwer­de­füh­renden das Streikverbot dem Recht auf Bildung und damit dem Schutz eines in Art. 2 ZP 1 EMRK und anderen völker­recht­lichen Verträgen verankerten Menschenrechts dient. Weitere Gesichtspunkte sind die vorerwähnten Kompensationen für das Streikrecht, namentlich die Beteiligung von Gewerkschaften im Gesetz­ge­bungs­ver­fahren und die Möglichkeit der gerichtlichen Überprüfung der Alimentation.

Schulwesen und staatlicher Erziehungs- und Bildungsauftrag nehmen hohen Stellenwert ein

Im Übrigen sind die Beschwer­de­füh­renden als beamtete Lehrkräfte dem Bereich der Staats­ver­waltung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK zuzuordnen. Nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK kann die Ausübung der Gewähr­leis­tungen des Art. 11 Abs. 1 EMRK für Angehörige der Streitkräfte, der Polizei oder der Staats­ver­waltung - hierzu zählen nach Auffassung des Senats auch beamtete Lehrkräfte - beschränkt werden. Die Einschränkungen, die den genannten Personengruppen auferlegt werden können, sind dabei eng auszulegen. Für den im vorliegenden Verfahren maßgeblichen Bereich der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen ergibt sich aber ein besonderes Interesse des Staates an der Aufga­be­n­er­füllung durch Beamtinnen und Beamte, das solche Einschränkungen rechtfertigt. Schulwesen und staatlicher Erziehungs- und Bildungsauftrag nehmen im Grundgesetz (Art. 7 GG) und den Verfassungen der Länder einen hohen Stellenwert ein.