Bundes­ver­fas­sungs­gericht erklärt Bundes­tags­wahlrecht für verfas­sungs­widrigNeuregelung des Sitzzu­tei­lungs­ver­fahrens für die Wahlen zum Deutschen Bundestag unzulässig

Im zugrunde liegenden Verfahren verhandelte das Bundes­ver­fas­sungs­gericht über eine abstrakte Normenkontrolle, eine Verfassungsbeschwerde und einen Antrag im Organ­streit­ver­fahren, die sich gegen das Neunzehnte Gesetz zur Änderung des Bundes­wahl­ge­setzes (BWG) vom 25. November 2011richten.

BVerfG erklärt 2008 Teile des Bundes­wahl­ge­setzes für verfas­sungs­widrig

Mit Urteil vom 3. Juli 2008 hat das Bundes­ver­fas­sungs­gericht ein Wahlsystem, das es in typischen Konstellationen zulässt, dass ein Zuwachs an Wählerstimmen zu einem Mandatsverlust oder ein Verlust an Wählerstimmen zu einem Mandatsgewinn führt (so genannter Effekt des negativen Stimmgewichts), als mit den Grundsätzen der Gleichheit und der Unmittelbarkeit der Wahl unvereinbar erachtet. Es hat deshalb den bisherigen § 7 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit § 6 Abs. 4 und 5 BWG für verfassungswidrig erklärt, soweit durch die darin angeordnete Verrechnung von Wahlkreis- und Listenmandaten der Effekt des negativen Stimmgewichts bewirkt werden konnte. Zugleich hat es dem Gesetzgeber aufgegeben, spätestens bis zum 30. Juni 2011 eine verfas­sungs­konforme Regelung zu treffen.

Änderungsgesetz zum 3. Dezember 2011 in Kraft getreten

Der Gesetzgeber hat sich dafür entschieden, den verfas­sungs­widrigen Zustand dadurch zu beheben, dass bei zukünftigen Wahlen auf bundesweite Listen­ver­bin­dungen der Parteien verzichtet und die Ermittlung der den Landeslisten jeweils zustehenden Abgeord­ne­tenzahl separat in den einzelnen Bundesländern vorgenommen werden soll. Das am 3. Dezember 2011 in Kraft getretene Änderungsgesetz setzt diese Regelungsziele um, indem der bisherige § 7 BWG ersatzlos aufgehoben und § 6 Abs. 1 BWG entsprechend modifiziert wird. Jedem Land wird danach ein an der Wählerzahl orientiertes Sitzkontingent zugewiesen, um das nur noch die Landeslisten der in dem Land angetretenen Parteien konkurrieren. Ergänzend werden nach dem neu eingefügten § 6 Abs. 2a BWG für in mehreren Ländern angetretene Parteien Zusatzmandate vergeben, deren Zahl der Summe aus einer bundesweiten Addition von Abrun­dungs­ver­lusten der einzelnen Landeslisten („Reststimmen“) entspricht.

Beschwer­de­führer halten vorgenommene Neuregelung der Sitzverteilung u.a. für nicht vereinbar mit Grundsätzen der Wahlrechts­gleichheit

Gegen diese Änderungen richten sich der Normen­kon­trol­lantrag von 214 Abgeordneten der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, die von 3063 Beschwer­de­führern gemeinsam erhobene Verfas­sungs­be­schwerde sowie der Antrag der Partei BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Organ­streit­ver­fahren. Im Wesentlichen wird gerügt, dass die vorgenommene Neuregelung der Sitzverteilung im Deutschen Bundestag mit den Grundsätzen der Wahlrechtsgleichheit, der Chancengleichheit der Parteien und der Unmittelbarkeit der Wahl unvereinbar sei. Die Antragsteller wenden sich gegen die Entscheidung, die Größe der auf die Länder entfallenden Sitzkontingente nach der Wählerzahl zu bestimmen (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG), sowie gegen die Vergabe von Zusatzmandaten nach § 6 Abs. 2a BWG. Darüber hinaus sehen sie die Wahlrechts­gleichheit dadurch verletzt, dass das Verfahren der Sitzzuteilung weiterhin den Anfall ausgleichsloser Überhangmandate in einem bedeutenden Ausmaß ermögliche, ohne dass sich hierfür eine Rechtfertigung finden lasse. Schließlich sind sie der Auffassung, dass der Effekt des negativen Stimmgewichts auch unter Geltung des geänderten Bundes­wahl­rechts in verfas­sungs­rechtlich nicht hinnehmbarer Weise auftreten könne.

Sitzzu­tei­lungs­ver­fahrens für Wahlen zum Deutschen Bundestag fehlt es an wirksamer Regelung

Das Bundes­ver­fas­sungs­gericht hat die Vorschriften des § 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2a BWG für nichtig und die Regelung über die ausgleichslose Zuteilung von Überhang­mandaten (§ 6 Abs. 5 BWG) für unvereinbar mit dem Grundgesetz erklärt. Es fehlt somit an einer wirksamen Regelung des Sitzzu­tei­lungs­ver­fahrens für die Wahlen zum Deutschen Bundestag. Die zuvor geltenden Bestimmungen leben nicht wieder auf, weil das Bundes­ver­fas­sungs­gericht sie mit Urteil vom 3. Juli 2008 ebenfalls für verfas­sungs­widrig und nur für eine - zwischen­zeitlich verstrichene - Übergangsfrist weiter anwendbar erklärt hat.

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zugrunde:

I. Effekt des negativen Stimmgewichts

Bei den Wahlen zum Deutschen Bundestag darf die Verteilung der Mandate auf die Parteien entsprechend dem Verhältnis der Summen der Wählerstimmen im Grundsatz nicht dazu führen, dass die Sitzzahl einer Partei erwar­tungs­widrig mit der auf diese oder eine konkurrierende Partei entfallenden Stimmenzahl korreliert (Effekt des negativen Stimmgewichts). Solche widersinnigen Wirkungs­zu­sam­menhänge zwischen Stimmabgabe und Stimmerfolg beeinträchtigen nicht nur die Wahlrechts­gleichheit und die Chancen­gleichheit der Parteien, sondern verstoßen auch gegen den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl, da es für den Wähler nicht mehr erkennbar ist, wie sich seine Stimmabgabe auf den Erfolg oder Misserfolg der Wahlbewerber auswirken kann. Ein Sitzzu­tei­lungs­ver­fahren ist mit der Verfassung unvereinbar, soweit es solche Effekte nicht nur in seltenen und unvermeidbaren Ausnahmefällen herbeiführt.

Veränderung der Zweit­stim­menzahl mit einhergehender entsprechender Veränderung der Wählerzahl kann zu Effekt des negativen Stimmgewichts führen

§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG sieht vor, dass jedem Land ein nach der Wählerzahl bemessenes Kontingent von Sitzen zugewiesen wird, um die nur noch die Landeslisten der in dem Land angetretenen Parteien konkurrieren. Die Bildung der Länder­sitz­kon­tingente nach der Wählerzahl ermöglicht den Effekt des negativen Stimmgewichts, weil die auf das Land entfallende Sitzzahl nicht von einer vor der Stimmabgabe feststehenden Größe - wie etwa der Bevölkerung oder der Zahl der Wahlbe­rech­tigten - bestimmt wird, sondern an die jeweilige Wahlbeteiligung anknüpft. Der Effekt des negativen Stimmgewichts kann immer dann auftreten, wenn sich ein Zuwachs an Zweitstimmen der Landesliste einer Partei nicht auf deren Zahl an Sitzen auswirkt - weil die zusätzlichen Stimmen für die Zuteilung eines weiteren Sitzes nicht ausreichen oder weil der Landesliste aufgrund des Erststim­men­er­geb­nisses bereits mehr Wahlkreis­mandate als Listenmandate zustehen -, wenn jedoch zugleich eine mit dem Zweit­stim­men­zuwachs einhergehende Erhöhung der Wählerzahl das Sitzkontingent des Landes insgesamt um einen Sitz vergrößert. Dann kann der in diesem Land hinzugekommene Sitz auf eine konkurrierende Landesliste entfallen, oder die Landesliste derselben Partei kann in einem anderen Land einen Sitz verlieren. Entsprechendes gilt umgekehrt, wenn sich der Zweit­stim­men­verlust der Landesliste einer Partei auf deren Sitzzu­tei­lungs­er­gebnis nicht auswirkt, die damit einhergehende Verringerung der Wählerzahl aber das Sitzkontingent des Landes um einen Sitz verkleinert. Mit dem Eintritt derartiger Effekte ist immer dann zu rechnen, wenn - was mit beachtlicher Wahrschein­lichkeit zu erwarten ist - eine Veränderung der Zweit­stim­menzahl mit einer entsprechenden Veränderung der Wählerzahl einhergeht, etwa weil Wähler der Wahl fernbleiben.

Effekt des negativen Stimmgewichts nicht ohne weiteres hinnehmbar

Der Effekt des negativen Stimmgewichts kann nicht etwa deshalb hingenommen werden, weil er sich nicht konkret vorhersehen lässt und von dem einzelnen Wähler kaum beeinflusst werden kann. Denn bereits objektiv willkürliche Wahlergebnisse lassen den demokratischen Wettbewerb um Zustimmung bei den Wahlbe­rech­tigten widersinnig erscheinen. Des Weiteren ist der Effekt des negativen Stimmgewichts keine zwangsläufige Folge einer mit der Personenwahl verbundenen Verhältniswahl in Listen­wahl­kreisen auf Landesebene unter Verzicht auf bundesweite Listen­ver­bin­dungen. Der Gesetzgeber ist nicht daran gehindert, diesen Ursachen­zu­sam­menhang innerhalb des von ihm geschaffenen Wahlsystems zu unterbinden, indem er zur Bemessung der Länder­sitz­kon­tingente statt der Wählerzahl etwa die Größe der Bevölkerung oder die Zahl der Wahlbe­rech­tigten als Grundlage für die Bestimmung der Länder­sitz­kon­tingente heranzieht.

II. Zusatzmandate

Die Vergabe von Zusatzmandaten nach § 6 Abs. 2a BWG verletzt ebenfalls die Grundsätze der Wahlrechts­gleichheit und der Chancen­gleichheit der Parteien. Die Regelung zielt darauf ab, Rundungs­verluste bei der Zuteilung von Sitzen auf Landesebene im Rahmen einer bundesweiten Verrechnung auszugleichen (so genannte Reststim­men­ver­wertung).

Ungleich­be­handlung durch Chance auf Mandats­wirk­samkeit bei Reststim­men­ver­wertung nicht gerechtfertigt

An der Vergabe dieser zusätzlichen Bundestagssitze kann nicht jeder Wähler mit gleichen Erfolgschancen mitwirken. Denn durch die Reststim­men­ver­wertung wird einem Teil der Wählerstimmen eine weitere Chance auf Mandats­wirk­samkeit eingeräumt. Diese Ungleich­be­handlung ist nicht gerechtfertigt. Das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel, Erfolgs­wert­un­ter­schiede, die durch die länderinterne Sitzzuteilung entstehen, auszugleichen, ist zwar von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Die Regelung ist jedoch zur Erreichung dieses Ziels nicht geeignet. Sie berücksichtigt nur einseitig die Abrun­dungs­verluste der Landeslisten einer Partei und lässt deren Aufrun­dungs­gewinne außer Betracht. Dadurch werden zwar die bislang ohne Stimmerfolg gebliebenen Stimmen unter Umständen mandatswirksam, die vergleichsweise größere Erfolgskraft der bislang übergewichteten Stimmen bleibt jedoch unverändert bestehen. Somit werden Zusatzmandate nicht zur Herstellung von Erfolgs­wert­gleichheit, sondern in Abweichung hiervon vergeben. Die Regelung ist auch nicht geeignet, eine mit den Überhang­mandaten verbundene Verzerrung der Erfolgs­wert­gleichheit auszugleichen.

III. Überhangmandate

Die Regelung des § 6 Abs. 5 BWG zu den Überhang­mandaten verstößt insoweit gegen die Grundsätze der Wahlrechts­gleichheit und der Chancen­gleichheit der Parteien, als ausgleichslose Überhangmandate in einem Umfang zugelassen werden, der den Grundcharakter der Bundestagswahl als Verhältniswahl aufheben kann. Dies ist der Fall, wenn die Zahl der Überhangmandate etwa die Hälfte der für die Bildung einer Fraktion erforderlichen Zahl von Abgeordneten überschreitet.

Das vom Gesetzgeber geschaffene Wahlsystem trägt - unbeschadet der Direktwahl der Wahlkreis­kan­didaten nach dem Vertei­lungs­prinzip der Mehrheitswahl - den Grundcharakter einer Verhältniswahl. Denn durch die Anrechnung der Wahlkreis­mandate auf die Listenmandate der jeweiligen Partei wird die Gesamtzahl der Sitze so auf die Parteien verteilt, wie es dem Verhältnis der Summen der für sie abgegebenen Zweitstimmen entspricht, während die Erststimme grundsätzlich nur darüber entscheidet, welche Personen als Wahlkrei­s­ab­ge­ordnete in den Bundestag einziehen. Übersteigt die Zahl der von einer Partei in den Wahlkreisen errungenen Sitze die ihr nach dem Zweit­stim­men­er­gebnis zustehende Sitzzahl, so verbleiben die Sitze der Partei gleichwohl. Die Gesamtzahl der Sitze des Deutschen Bundestages erhöht sich in diesem Fall um die Unter­schiedszahl, ohne dass ein erneuter Verhält­nis­aus­gleich stattfindet.

Ungleiche Gewichtung von Wählerstimmen für Möglichkeit der Wahl von Persön­lich­keiten dem Grunde nach gerechtfertigt

Die Zuteilung von Überhang­mandaten ohne Ausgleich oder Verrechnung behandelt Wählerstimmen im Sitzzu­tei­lungs­ver­fahren ungleich, weil dadurch neben der Zweitstimme auch die Erststimme Einfluss auf die Sitzverteilung im Bundestag gewinnt. Diese ungleiche Gewichtung der Wählerstimmen ist durch das verfas­sungs­le­gitime Ziel, dem Wähler im Rahmen einer Verhältniswahl die Wahl von Persön­lich­keiten zu ermöglichen, zwar grundsätzlich gerechtfertigt. Jedoch sind in dem vom Gesetzgeber geschaffenen System der mit der Personenwahl verbundenen Verhältniswahl Überhangmandate nur in einem Umfang hinnehmbar, der den Grundcharakter der Wahl als einer Verhältniswahl nicht aufhebt.

BVerfG setzt zulässige Höchstgrenze von etwa 15 Überhang­mandaten fest

Bei einem Anfallen von Überhang­mandaten im Umfang von mehr als etwa einer halben Fraktionsstärke sind die Grundsätze der Gleichheit der Wahl sowie der Chancen­gleichheit der Parteien verletzt. Diese Größenordnung orientiert sich zum einen an dem nach der Geschäfts­ordnung des Deutschen Bundestages für den Fraktionsstatus erforderlichen Quorum von mindestens fünf vom Hundert der Mitglieder des Deutschen Bundestages und berücksichtigt zum anderen den mit der Neuregelung der so genannten Berliner Zweitstimmen (§ 6 Abs. 1 Satz 4 letzte Alt. BWG) erneut bekräftigten Willen des Gesetzgebers, den Einfluss der Erststimme auf die Verteilung der Listenmandate möglichst einzudämmen. Im Hinblick auf die Notwendigkeit, den Wahlen zu den kommenden Bundestagen eine verlässliche rechtliche Grundlage zu geben und dem Risiko einer Auflösung des Parlaments im Wahlprü­fungs­ver­fahren zu begegnen, hält der Senat es für geboten, die gesetzlichen Wertungen in einem handhabbaren Maßstab zusam­men­zu­führen, an den der Gesetzgeber anknüpfen kann. Daraus ergibt sich eine zulässige Höchstgrenze von etwa 15 Überhang­mandaten.

Gesetzgeber muss Überhandnehmen ausgleichsloser Überhangmandate unterbinden

Unter Berück­sich­tigung der tatsächlichen Entwicklung bei den Überhang­mandaten, deren Zahl seit der Wieder­ver­ei­nigung deutlich zugenommen und zuletzt ein erhebliches Ausmaß erreicht hat, und angesichts der veränderten politischen Verhältnisse, die den Anfall von Überhang­mandaten zunehmend begünstigen, ist mit beachtlicher Wahrschein­lichkeit zu erwarten, dass die Zahl der Überhangmandate den verfas­sungs­rechtlich hinnehmbaren Umfang auf absehbare Zeit regelmäßig deutlich übersteigen wird. Der Gesetzgeber ist daher gehalten, Vorkehrungen zu treffen, die ein Überhandnehmen ausgleichsloser Überhangmandate unterbinden.