BVerfG: Wiederwahl von Horst Köhler und Wahl von Christian Wulff zum Bundes­prä­si­denten verfassungs­rechtlich nicht zu beanstandenOrgan­streit­verfahren in Sachen "Bundes­ver­sammlung" erfolglos

Die 13. Bundesversammlung trat am 23. Mai 2009 zusammen. Sie hatte insgesamt 1.224 Mitglieder, und zwar die 612 Mitglieder des Bundestages und 612 Mitglieder, die von den Länder­pa­r­la­menten gewählt worden waren. In den Volks­ver­tre­tungen von 10 Ländern stand für die Wahl der Mitglieder der Bundes­ver­sammlung jeweils nur eine einzige, von allen Fraktionen gemeinsam aufgestellte Liste zur Wahl. In dieser Liste waren, für jede Fraktion separat, auch Ersatz­kan­didaten ausgewiesen.

Sachverhalt

Am Tag vor der Bundes­ver­sammlung reichte der Antragsteller gemeinsam mit den Beigetretenen und einem weiteren Mitglied der Bundes­ver­sammlung schriftlich die Anträge ein, eine eigene Geschäfts­ordnung zu beschließen und einen Tages­ord­nungspunkt "Vorstellung der Kandidaten" aufzunehmen. Zeitlich danach wurde für die Mehrheit der Mitglieder der Bundes­ver­sammlung ein Antrag für eine Geschäfts­ordnung eingereicht, nach dem die Geschäfts­ordnung des Deutschen Bundestages sinngemäß mit der Maßgabe Anwendung finden sollte, dass Geschäfts­ord­nungs­anträge und andere Anträge nur schriftlich gestellt werden können sowie eine mündliche Begründung und eine Aussprache nicht stattfindet.

Grundlage für Wortmeldungen oder Aussprachen mangels Geschäfts­ordnung nicht gegeben

In der Bundes­ver­sammlung stellte der Bundes­tags­prä­sident - als Leiter der Bundes­ver­sammlung - zunächst die Beschluss­fä­higkeit fest und erklärte sodann, dass es mangels einer Geschäfts­ordnung an der Grundlage für Wortmeldungen oder Aussprachen fehle. Im Anschluss daran stellte er den von der Mehrheit getragenen Antrag zur Abstimmung, der von der Bundes­ver­sammlung angenommen wurde. Den Antrag, eine Vorstellung der Kandidaten bis zu 30 Minuten zu ermöglichen, ließ der Bundes­tags­prä­sident nicht zu.

Die 14. Bundes­ver­sammlung, die am 30. Juni 2010 zusammentrat, bestand aus insgesamt 1.244 Mitgliedern, und zwar den 622 Mitgliedern des Bundestages und 622 Mitgliedern, die von den Länder­pa­r­la­menten gewählt worden waren. In den Volks­ver­tre­tungen von 10 Ländern stand wiederum eine einheitliche Liste mit nach Fraktionen getrennten Ersatz­kan­didaten zur Abstimmung.

Der Antragsteller und die Beigetretenen reichten schriftlich drei Anträge ein mit der Ankündigung, eine Begründung erfolge mündlich. Für die Mehrheit der Mitglieder der Bundes­ver­sammlung wurde schriftlich ein gemeinsamer Antrag für eine Geschäfts­ordnung eingereicht, die der von der 13. Bundes­ver­sammlung beschlossenen entsprach.

Anträge zur Rechts­gül­tigkeit der Wahl, Vorstellung der Kandidaten und Benennung von Wahlbeobachtern abgelehnt

Den ersten Antrag des Antragstellers, mit dem dieser die Rechts­gül­tigkeit der Wahl der Mitglieder der Bundes­ver­sammlung in 10 Ländern beanstandete, ließ der Bundes­tags­prä­sident nicht zu, ebenso wenig eine mündliche Begründung des Antrags. Im Anschluss daran stellte der Bundes­tags­prä­sident den von der Mehrheit getragenen Antrag zur Abstimmung, den die Bundes­ver­sammlung annahm. Den zweiten Antrag des Antragstellers, nach dem in der Geschäfts­ordnung der Bundes­ver­sammlung vorgesehen werden sollte, dass jeder Kandidat Gelegenheit erhalten sollte, sich bis zu 30 Minuten vorzustellen, ließ der Bundes­tags­prä­sident ebenfalls nicht zu. Den dritten Antrag des Antragstellers, die Benennung von "Wahlbeobachtern" zu gestatten, stellte der Bundes­tags­prä­sident zur Abstimmung, ohne zuvor Gelegenheit zur mündlichen Begründung zu geben. Die Bundes­ver­sammlung lehnte den Antrag ab.

Das Bundes­ver­fas­sungs­gericht entschied, dass die Anträge, die die Gültigkeit der Wahl des Bundes­prä­si­denten und die Zusammensetzung der Bundes­ver­sammlung betreffen, unzulässig sind.

Anträge mit Ziel einer Wahlwie­der­holung nicht statthaft

Soweit der Antragsteller erstrebt, die Bundes­prä­si­den­tenwahl für ungültig zu erklären und eine Wieder­ho­lungswahl anzuordnen bzw. festzustellen, dass die Wahl unwirksam ist und eine Wieder­ho­lungswahl durchzuführen gewesen wäre, sind diese Anträge nicht statthaft. Im Organ­streit­ver­fahren stellt das Bundes­ver­fas­sungs­gericht fest, ob die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt. Eine Entscheidung im Organ­streit­ver­fahren kann keine rechts­ge­staltende Wirkung haben oder den Antragsgegner zu einem bestimmten Verhalten verpflichten. Ebenso wenig zulässig sind Feststellungen mit gestaltender Wirkung.

Antragssteller ist nicht zum Einspruch wegen möglicher Fehler bei der Wahl der Delegierten berechtigt

Soweit der Antragsteller die fehlerhafte Zusammensetzung der Bundes­ver­sammlung beanstandet, hat er nicht dargetan, dass ihm von Verfassungs wegen ein organ­schaft­liches Recht zustehen könnte, die Wahl der von anderen Ländern in die Bundes­ver­sammlung entsandten Delegierten zu rügen und mit dieser Begründung die ordnungsgemäße Zusammensetzung der Bundes­ver­sammlung auf den Prüfstand zu stellen. Rechtsschutz in Bezug auf Fehler bei der Wahl der Delegierten in den Volks­ver­tre­tungen der Länder wird allein gemäß § 5 des Bundes­prä­si­den­ten­wahl­ge­setzes (BPräsWahlG) gewährt. Danach ist jedes Mitglied des jeweiligen Landtages und jeder in eine Vorschlagsliste aufgenommene Bewerber zu einem Einspruch berechtigt. Zu diesem Personenkreis zählt der Antragsteller nicht, der sich nicht gegen die Wahl im Landtag von Mecklenburg-Vorpommern, dem er angehört, sondern gegen den Wahlmodus in anderen Ländern wendet. Weitergehende organ­schaftliche Rechte, auf die sich der Antragsteller berufen könnte, bestehen nicht. Der Bundes­ver­sammlung kommt weder die Pflicht noch auch nur die Befugnis zu, in anderen als den in § 5 BPräsWahlG vorgesehenen Fällen über die Gültigkeit der Wahl ihrer Mitglieder zu befinden. Der Antragsteller geht davon aus, dass Verfas­sungs­organen ein derartiges Selbst­prü­fungsrecht selbst­ver­ständlich zustehe. Dies ist jedoch nicht der Fall.

Anträge auf Rede- und Antragsrecht in der Bundes­ver­sammlung unbegründet

Die Anträge, mit denen der Antragsteller ein Rede- und Antragsrecht in der Bundes­ver­sammlung geltend macht, sind unbegründet. Die Bundes­ver­sammlung hat nach Art. 54 Abs. 1 GG ausschließlich die Aufgabe, den Bundes­prä­si­denten zu wählen. Sie ist ein reines Kreationsorgan. Der verfas­sungs­rechtliche Status der Mitglieder der Bundes­ver­sammlung kann deshalb nicht losgelöst von der dem Bundes­prä­si­denten nach dem Grundgesetz eingeräumten Stellung beurteilt werden. Der Verfas­sungsgeber hat im Grundgesetz das Amt des Bundes­prä­si­denten aufgrund der Erfahrungen mit der Weimarer Reichs­ver­fassung konzipiert. Nach der Ausgestaltung seines Amtes ist er nicht einer der drei klassischen Gewalten zuzuordnen. Er verkörpert die Einheit des Staates. Autorität und Würde seines Amtes kommen gerade auch darin zum Ausdruck, dass es auf vor allem geistig-moralische Wirkung angelegt ist. Mit dieser Stellung des Bundes­prä­si­denten korrespondiert das Verfahren seiner Wahl. Der Ausgestaltung des Wahlaktes wurde besondere Bedeutung beigemessen. Die Bundes­ver­sammlung hat nicht nur zur Aufgabe, den Bundes­prä­si­denten zu wählen, sondern sie soll zugleich in ihren Abläufen die besondere Würde des Amtes unterstreichen. Vor diesem Hintergrund kann zur Bestimmung der Rechte der Mitglieder der Bundes­ver­sammlung nicht auf die Rechte der Abgeordneten des Deutschen Bundestages zurückgegriffen werden. In der Bundes­ver­sammlung ist - anders als im Bundestag - der Gang der Geschäfte weitgehend vorbestimmt. Damit fügt es sich, dass das Grundgesetz keine Regelung zu einer Geschäfts­ord­nungs­au­tonomie der Bundes­ver­sammlung enthält. Die Öffentlichkeit hat für die Bundes­ver­sammlung eine andere Funktion als für den Bundestag. Es kommt allein auf die Sichtbarkeit des Wahlaktes in seinen realen und symbolischen Dimensionen an; eine öffentliche Debatte ist gerade nicht vorgesehen.

Mitglieder der Bundes­ver­sammlung sind nicht zur Personal- oder Sachdebatte über oder mit den Kandidaten sind berechtigt

Das den Mitgliedern der Bundes­ver­sammlung durch Art. 54 Abs. 1 Satz 1 GG (allein) zuerkannte Recht, den Bundes­prä­si­denten zu wählen, umfasst die Befugnis, durch Stimmabgabe am Wahlakt teilzunehmen, und den Anspruch darauf, dass ihre Stimmen gemäß Art. 54 Abs. 6 GG und den Grundsätzen freier und gleicher Wahl gewertet werden. Nach Art. 54 Abs. 1 GG findet die Wahl "ohne Aussprache" statt. Zu einer Personal- oder Sachdebatte über oder mit den Kandidaten sind die Mitglieder der Bundes­ver­sammlung danach nicht berechtigt. Das Ausspra­che­verbot schützt die Würde des Wahlakts, der dem partei­po­li­tischen Streit enthoben sein soll. Es richtet sich deshalb nicht nur an die Mitglieder der Bundes­ver­sammlung, sondern auch an die Kandidaten. Damit die Bundes­ver­sammlung ihre Aufgaben funkti­o­ns­gerecht erfüllen kann, obliegt es den Mitgliedern, sich die für ihre Wahlent­scheidung erforderlichen Informationen außerhalb der Bundes­ver­sammlung zu verschaffen.

"Aussprache" von Verfassungs wegen nicht untersagt - aber auch nicht gefordert

Über das eigentliche Wahlrecht hinausgehende Mitwir­kungs­rechte der Mitglieder der Bundes­ver­sammlung kommen allenfalls in geringem Umfang in Betracht, soweit sie zur Wahrnehmung des Wahlrechts erforderlich sind. Auf den Ablauf der Bundes­ver­sammlung können ihre Mitglieder dadurch Einfluss nehmen, dass sie der Bundes­ver­sammlung eine Geschäfts­ordnung geben und einen Wahlvorstand wählen. Diese Befugnisse folgen jedoch nicht aus einem durch die Verfassung übertragenen Recht, sondern ergeben sich lediglich aus dem auf der Grundlage von Art. 54 Abs. 7 GG erlassenen § 8 Satz 2 BPräsWahlG. Die Abgabe der Stimmen und ihre Auszählung bedürfen eines Rede- und Antragsrechts grundsätzlich nicht. Im Übrigen ist eine Aussprache von Verfassungs wegen zwar nicht untersagt, aber auch nicht gefordert. Vielmehr bestimmt Art. 54 Abs. 7 GG, dass die weiteren Einzelheiten des Wahlverfahrens durch einfaches Gesetz geregelt werden.

Aufgabe der Bundes­ver­sammlung besteht allein in der "Kür" des Bundes­prä­si­denten

Der Präsident des Bundestages hat als Leiter der Bundes­ver­sammlung die Aufgabe, für eine ordnungsgemäße Durchführung der Wahl zu sorgen. Ihm stehen weitergehende Befugnisse zu als bei der Leitung von Sitzungen des Bundestages. Die Aufgabe der Bundes­ver­sammlung besteht allein in der "Kür" des Bundes­prä­si­denten. Dem entspricht es, dass der Leiter der Versammlung jedenfalls solche Anträge, die nicht die Durchführung der Wahl an sich betreffen oder offensichtlich nicht im Einklang mit der Verfassung stehen, nicht zur Abstimmung stellt und damit die zeremonielle, symbolische Bedeutung des Wahlakts bewahrt. Der Leiter der Bundes­ver­sammlung ist befugt, die Prüfung der Zulässigkeit der Anträge nach diesen Maßstäben vorzunehmen, ohne dem jeweiligen Antragsteller zuvor das Wort zu erteilen.

Bundesversammlung

Bundesversammlung steht Recht auf gleiche Teilhabe an Ausgestaltung des Wahlverfahrens zu'> Der Leiter der Bundes­ver­sammlung muss allerdings die grundsätzlich gleiche Stellung der Mitglieder der Bundes­ver­sammlung beachten. Diesen steht ein Recht nicht nur auf gleiche Wertung ihrer Stimmen, sondern auch auf gleiche Teilhabe an der Ausgestaltung des Wahlverfahrens zu. Für die Leitungs­be­fugnisse des Präsidenten des Bundestages bedeutet dies insbesondere, dass er über die Behandlung von Anträgen eine willkürfreie das heißt nicht von sachfremden Erwägungen geleitete Entscheidung treffen muss.

"Vorstellung der Kandidaten" hätte Verletzung des Ausspra­che­verbots bedeutet

Nach diesen Maßstäben war der Bundes­tags­prä­sident im Rahmen seiner Leitungs­be­fugnisse berechtigt, die Zulässigkeit des Antrags auf Erweiterung der Tagesordnung der 13. Bundes­ver­sammlung um einen Punkt "Vorstellung der Kandidaten" zu prüfen. Eine solche Vorstellung hätte eine Verletzung des Ausspra­che­verbots des Art. 54 Abs. 1 Satz 1 GG bedeutet. Es war daher zum Schutz der funkti­o­ns­ge­rechten Aufga­be­n­er­füllung durch die Bundes­ver­sammlung geboten, diesen Antrag nicht zur Abstimmung zu stellen. Gleiches gilt für die vom Antragsteller erstrebte Erweiterung der Geschäfts­ordnung in der 14. Bundes­ver­sammlung.

Rechte der Antragsteller nicht verletzt

Der Bundes­tags­prä­sident hat keine Rechte des Antragstellers verletzt, indem er den Antrag auf Ausschließung von Mitgliedern der Bundes­ver­sammlung wegen einer Fehler­haf­tigkeit ihrer Wahl in den Volks­ver­tre­tungen der Länder nicht zur Abstimmung gestellt hat. Die Bundes­ver­sammlung hätte sich durch die Befassung mit diesem Antrag eine Kompetenz angemaßt, die ihr nach dem Grundgesetz nicht zukommt.

Mitgliedern der Bundes­ver­sammlung steht Rederecht grundsätzlich nicht zu

Soweit der Antragsteller geltend macht, durch die Geschäfts­ord­nungs­be­schlüsse der jeweiligen Bundes­ver­sammlung in seinem Rederecht verletzt zu sein, sind die Anträge unbegründet. Das Grundgesetz weist den Mitgliedern der Bundes­ver­sammlung ein Rederecht grundsätzlich nicht zu.

Anträge auf Ausschließung von Mitgliedern von vornherein unzulässig

Der Bundes­tags­prä­sident hat keine Rechte des Antragstellers dadurch verletzt, dass er diesem nicht das Wort zur Begründung seiner Anträge erteilt hat. Dies gilt insbesondere für die von vornherein unzulässigen Anträge auf Ausschließung von Mitgliedern. Der Bundes­tags­prä­sident war auch nicht gehalten, vor der Beschluss­fassung über eine Geschäfts­ordnung Redebeiträge zuzulassen. Ist bereits erkennbar, dass die Bundes­ver­sammlung sich eine eigene Geschäfts­ordnung geben möchte, kommt die Geschäfts­ordnung des Bundestages, die ein solches Rederecht vorsieht, von vornherein nicht zum Tragen.

Konkretes Vorgehen des Bundes­tags­prä­si­denten nicht zu beanstanden

Dahingestellt bleiben kann, welche grundlegenden Geschäfts­ord­nungs­regeln der Leiter der Bundes­ver­sammlung in jedem Fall zu beachten hat. Jedenfalls ist das konkrete Vorgehen des Bundes­tags­prä­si­denten nicht zu beanstanden, weil der von der Mehrheit der Mitglieder der Bundes­ver­sammlung getragene Antrag zur Geschäfts­ordnung erkennbar zum Ziel hatte, in der Bundes­ver­sammlung generell keine Redebeiträge zuzulassen. Diese Zielrichtung hätte der Bundes­tags­prä­sident unterlaufen, wenn er vor der Abstimmung über diesen Antrag dem Antragsteller das Wort erteilt hätte.

Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl gebietet keine Zulassung von "Wahlbeobachtern"

Ebenso war der Bundes­tags­prä­sident nicht verpflichtet, dem Antragsteller in der 14. Bundes­ver­sammlung das Wort zur Begründung des Antrags zu erteilen, die Benennung von "Wahlbeobachtern" zu gestatten. Insoweit handelte der Bundes­tags­prä­sident in Ausführung der zuvor beschlossenen Geschäfts­ordnung, deren Schrift­lich­keits­prinzip verfas­sungs­rechtlich nicht zu beanstanden ist und ihm insoweit keinen Entschei­dungs­spielraum beließ. Soweit der Antragsteller die Ablehnung seines Antrags, in der 14. Bundes­ver­sammlung die Benennung eines bei der Stimme­n­aus­zählung anwesenden "Wahlbeobachters" zu gestatten, durch die Bundes­ver­sammlung beanstandet, ist dieser Antrag unbegründet. Das Bundes­ver­fas­sungs­gericht hat in einem die 15. Bundes­ver­sammlung betreffenden Eilverfahren im Jahr 2012 entschieden, dass ein solches Recht einem Mitglied der Bundes­ver­sammlung offensichtlich nicht zusteht, weil das Grundgesetz diesem kein Recht übertragen hat, als "Wahlbeobachter" nach jedem Wahlgang zur Wahl des Bundes­prä­si­denten an der Auszählung der Stimmen und der Ermittlung des Wahlergebnisses teilzunehmen. Auch der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl gebietet die Zulassung von "Wahlbeobachtern", die durch Wahlvor­schlags­träger benannt werden, nicht.