BVerfG: Erhebung von "Beiträgen" nach dem Einla­gen­si­cherungs- und Anlege­rent­schä­di­gungs­gesetz ist mit dem Grundgesetz vereinbarBeiträge stellen zulässige Sonderabgabe dar und verletzen Wertpa­pier­han­dels­un­ter­nehmen nicht in ihrer Berufsfreiheit

Am 1. August 1998 trat in der Bundesrepublik Deutschland das Einla­gen­si­cherungs- und Anlege­rent­schä­di­gungs­gesetz (EAEG) in Kraft. Dieses verpflichtet Einla­gen­kre­di­t­in­stitute sowie Kreditinstitute und andere Finanz­dienst­leis­tungs­in­stitute mit bestimmten Erlaubnissen unter den gesetzlich bestimmten Voraussetzungen, ihre Einlagen und Verbind­lich­keiten aus Wertpa­pier­ge­schäften durch die Zugehörigkeit zu einer Entschä­di­gungs­ein­richtung zu sichern. Hierzu unterscheidet das Gesetz drei verschiedene Insti­tuts­gruppen, die entweder der Entschä­di­gungs­ein­richtung deutscher Banken GmbH oder der Entschä­di­gungs­ein­richtung des Bundesverbandes Öffentlicher Banken Deutschlands GmbH oder der Entschä­di­gungs­ein­richtung der Wertpa­pier­han­dels­un­ter­nehmen zugeordnet sind. Die Entschä­di­gungs­ein­rich­tungen haben die Aufgabe, die Beiträge der ihnen zugeordneten Institute einzuziehen, die Mittel anzulegen und im Entschä­di­gungsfall die Gläubiger für nicht zurückgezahlte Einlagen oder für nicht erfüllte Verbind­lich­keiten aus Wertpa­pier­ge­schäften zu entschädigen. Die Mittel zur Finanzierung der Entschädigung werden nach dem Kosten­de­ckungs­prinzip durch Beiträge der Institute erbracht, die der Entschä­di­gungs­ein­richtung zugeordnet sind. Das Gesetz unterscheidet zwischen Jahresbeiträgen, Einmalzahlungen erstmals zugeordneter Institute, den Erstbeiträgen sowie den Sonderbeiträgen. Nach den gesetzlichen Bestimmungen hat die Entschä­di­gungs­ein­richtung Sonderbeiträge zu erheben und Kredite aufzunehmen, wenn dies zur Durchführung eines Entschä­di­gungs­ver­fahrens erforderlich ist. Auf der Grundlage dieses Gesetzes regelt die Verordnung über die Beiträge zu der Entschä­di­gungs­ein­richtung der Wertpa­pier­han­dels­un­ter­nehmen bei der Kreditanstalt für Wiederaufbau (BeitragsVO), die Höhe der abzuführenden Beiträge und Einmal­ein­zah­lungen.

Änderung der Vorschriften zur Beitrags­er­hebung im Jahr 2009

Die gesetzlichen und verord­nungs­recht­lichen Vorschriften zur Beitrags­er­hebung, die in den für die Jahre 1999 bis 2001 geltenden Fassungen im Verfahren der Verfassungsbeschwerde maßgeblich waren, wurden zuletzt im August 2009 erheblich modifiziert. Neben der Erhöhung des Entschä­di­gungs­an­spruchs des Anlegers und einer Beschleunigung der Auszahlung der Entschä­di­gungs­leis­tungen hat der Gesetzgeber die Regelungen zur Erhebung der Sonderbeiträge konkretisiert. Die grundsätzliche Risiko­ver­teilung durch Zuordnung der Institute zu unter­schied­lichen Entschä­di­gungs­ein­rich­tungen mit jeweils voneinander getrennten Entschä­di­gungs­aufgaben ist jedoch unverändert geblieben.

Sachverhalt

Die Beschwer­de­führerin ist eine Aktien­ge­sell­schaft, die sowohl börsliche als auch außerbörsliche Wertpa­pier­ge­schäfte betreibt und der Entschä­di­gungs­ein­richtung der Wertpa­pier­han­dels­un­ter­nehmen zugeordnet ist. Gegen die von der Entschä­di­gungs­ein­richtung der Wertpa­pier­han­dels­un­ter­nehmen festgesetzten Jahresbeiträge für die Jahre 1999, 2000 und 2001 legte sie Widersprüche ein, die das Bundes­auf­sichtsamt für das Kreditwesen jeweils zurückwies. Die Klage und die Revsion zum Bundes­ver­wal­tungs­gericht gegen diese Bescheide blieben erfolglos. Mit der Verfas­sungs­be­schwerde rügt die Beschwer­de­führerin insbesondere, dass es sich bei den Jahresbeiträgen nach dem Einla­gen­si­cherungs- und Anlege­rent­schä­di­gungs­gesetz um verfas­sungs­widrige Sonderabgaben handele.

Grundrecht auf freie Berufsausübung nicht verletzt

Das Bundes­ver­fas­sungs­gericht hat die teilweise zulässige Verfas­sungs­be­schwerde zurückgewiesen. Die Beschwer­de­führerin ist durch die Erhebung der Jahresbeiträge nach § 8 Abs. 2, 3 EAEG in Verbindung mit der Beitrags­ver­ordnung nicht in ihrem Grundrecht auf freie Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) verletzt. Das Gesetz greift zwar in den Schutzbereich dieses Grundrechts ein, die Erhebung dieser Abgabe erfüllt aber die strengen verfas­sungs­recht­lichen Anforderungen einer zulässigen Sonderabgabe mit Finan­zie­rungs­funktion.

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:

Die Verfas­sungs­be­schwerde ist unzulässig, soweit sie sich gegen die gesetzliche Ermächtigung zur Erhebung von Sonderbeiträgen nach § 8 Abs. 2 Satz 3, Abs. 3 Satz 2 EAEG (2001) in Verbindung mit § 3 BeitragsVO (2000) richtet, weil die Beschwer­de­führerin insoweit nicht beschwert und die Verfas­sungs­be­schwerde darüber hinaus auch verfristet ist. Soweit die Beschwer­de­führerin die Verfas­sungs­wid­rigkeit der Erhebung der Jahresbeiträge nach § 8 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 EAEG iVm §§ 1, 2 BeitragsVO rügt, ist die Verfas­sungs­be­schwerde zulässig.

Grundkonzept der Risikozuweisung ist in die verfas­sungs­rechtliche Würdigung der Jahresbeiträge einzubeziehen

Unbeschadet der damit verbundenen Begrenzung der zulässigen Verfas­sungs­be­schwerde auf die Erhebung von Jahresbeiträgen ist das Grundkonzept der Risikozuweisung nach dem Einla­gen­si­cherungs- und Anlege­rent­schä­di­gungs­gesetz in die verfas­sungs­rechtliche Würdigung der Jahresbeiträge einzubeziehen. Schon die Belastung mit Jahresbeiträgen ist Ausdruck einer spezifischen Risikozuweisung an die Abgabe­pflichtigen. Mit der Zuordnung zur Entschä­di­gungs­ein­richtung für Institute nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 EAEG („andere Institute“) wird die Beschwer­de­führerin gemäß § 8 Abs. 1 EAEG zwar in noch unbestimmter Höhe, aber dem Grunde nach für Entschä­di­gungsfälle innerhalb der Gruppe der der Entschä­di­gungs­ein­richtung der Wertpa­pier­han­dels­un­ter­nehmen bei der Kreditanstalt für Wiederaufbau zugeordneten Institute in Anspruch genommen.

Verfassungsbeschwerde

Verfassungsbeschwerde für unbegründet'> Die Verfas­sungs­be­schwerde ist nicht begründet. Insbesondere Art. 12 GG ist nicht verletzt, auch wenn die angegriffene Abgabenregelung in die Berufsfreiheit der Abgabe­pflichtigen eingreift. Die vom Gesetz als Beitrag bezeichnete Abgabe knüpft insoweit ähnlich der Umlage zur Finanzierung der Bundesanstalt für Finanz­dienst­leis­tungs­aufsicht in den Aufsichts­be­reichen Kredit- und Finanz­dienst­leis­tungswesen und Wertpa­pier­handel (vgl. Bundes­ver­fas­sungs­gericht, Beschluss v. 16.09.2009 - 2 BvR 852/07 -) tatbestandlich unmittelbar an die Tätigkeit bestimmter Unternehmen auf dem Finanzmarkt an und bemisst sich im Grundsatz nach dem Geschäftsumfang. Wie jene Umlage dient auch hier das Abgaben­auf­kommen der Gewährleistung der Rahmen­be­din­gungen eines spezifischen Marktes, und die Abgabe­pflichtigen werden wegen der Beteiligung an diesem Markt in Anspruch genommen.

Jahresbeiträge sind Sonderabgaben mit Finan­zie­rungs­funktion

Der Bund konnte die angegriffenen Regelungen im Rahmen seiner Gesetz­ge­bungs­kom­petenz für das Recht der Wirtschaft gemäß Art. 72 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG erlassen. Es handelt sich bei den Jahresbeiträgen um Sonderabgaben mit Finan­zie­rungs­funktion, die den besonderen Anforderungen, die sich für solche Abgaben aus den Schutz- und Begren­zungs­funk­tionen der Finanz­ver­fassung ergeben, gerecht werden. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts kann diese Abgabe nicht als Steuer, sondern nur als eine nicht­steu­erliche Abgabe verfas­sungs­rechtlich gerechtfertigt werden und die Auferlegung einer solchen Abgabe wird grundsätzlich begrenzt durch das Erfordernis eines besonderen sachlichen Recht­fer­ti­gungs­grundes.

Sachzweck der Abgabenerhebung

Die Abgabenerhebung verfolgt einen Sachzweck, der über die bloße Mittel­be­schaffung hinausgeht. Die obligatorische Zugehörigkeit zu einer der Entschä­di­gungs­ein­rich­tungen ist Bestandteil des für den Zugang der betroffenen Institute zu den Finanzmärkten bestehenden Zulas­sungs­systems (§ 32 Abs. 3, 3a, § 35 Abs. 1 Satz 2 KWG) und so Teil der gesetzlichen Finanz­ma­rkt­re­gu­lierung. Insbesondere soll den Anlegern durch den harmonisierten Mindestschutz der vertrauensvolle Zugang zu Wertpa­pier­dienst­leis­tungen EU-ausländischer Wertpa­pier­firmen verschafft und Wertpa­pier­firmen der grenz­über­schreitende Vertrieb von Wertpa­pier­dienst­leis­tungen innerhalb der EU ohne die Verpflichtung zur Mitgliedschaft in einem Anlege­rent­schä­di­gungs­system außerhalb ihres Heimatlandes ermöglicht werden.

Wertpa­pier­han­dels­un­ter­nehmen haben Finan­zie­rungs­ver­ant­wortung

Die gemein­schafts­rechtlich vorstruk­tu­rierte Gruppe der Wertpa­pier­han­dels­un­ter­nehmen ist gerade im Hinblick auf die finanz­ver­fas­sungs­rechtlich entscheidende Sachnähe und Finan­zie­rungs­ver­ant­wortung für die mit der Abgabenerhebung verfolgten Ziele homogen. Die gemein­schafts­rechtlich durch Art. 2 Abs. 1 der Anlege­rent­schä­di­gungs­richtlinie zwingend vorgegebene Pflicht des Anschlusses grundsätzlich aller zu Wertpa­pier­ge­schäften zugelassenen Unternehmen an ein Entschä­di­gungs­system begründet bereits eine besondere Nähe zu den Schutz- und Siche­rungs­zielen der Anlege­rent­schä­digung. Diese Grundpflicht ist auch unabhängig von weiteren gemein­schafts­recht­lichen Vorgaben, etwa den Regelungen zu staatlichen Beihilfen nach Art. 87 ff. EG, im Ergebnis als ein wesentliches Element einer auch finanz­ver­fas­sungs­rechtlich erheblichen spezifischen Sachnähe der Wertpa­pier­han­dels­un­ter­nehmen zu werten.

Aufteilung der Ausfallrisiken auf unter­schiedliche Insti­tuts­gruppen stellt sach- und zweckgerechte Lösung dar

Trotz übergreifender, alle Insti­tuts­gruppen betreffenden Finanz­ma­rk­trisiken ist es mit den Anforderungen an Sachnähe und Finan­zie­rungs­ver­ant­wortung einer homogenen Gruppe jedenfalls im Ansatz vereinbar, dass der Gesetzgeber keine einheitliche Entschä­di­gungs­ein­richtung für alle Einla­gen­kre­di­t­in­stitute und Wertpa­pier­han­dels­un­ter­nehmen und damit keine einheitliche Risiko­ge­mein­schaft geschaffen, sondern Risiko­ge­mein­schaften und Risiko­zu­wei­sungen gemäß § 6 Abs. 1 EAEG segmentiert hat durch eine Aufteilung in drei verschiedene Insti­tuts­gruppen - privat­rechtliche und öffent­lich­rechtliche Einla­gen­kre­di­t­in­stitute sowie Wertpa­pier­han­dels­un­ter­nehmen als „andere Institute“ -, die jeweils einer eigenen Entschä­di­gungs­ein­richtung zugeordnet sind. Insbesondere dann, wenn sie auf unter­schied­lichen insti­tu­ti­o­nellen und rechtlichen Strukturen der verschiedenen Gruppen in sachgerechter Weise aufbaut, kann diese Segmentierung auch nach Sinn und Zweck der strengen verfas­sungs­recht­lichen Anforderungen an die Erhebung von Sonderabgaben vertretbar sein, denn es geht hierbei nicht um die Grund­ent­scheidung über eine Sonderbelastung, sondern um deren sach- und zweckgerechte Ausgestaltung, für die dem Gesetzgeber ein angemessener Gestal­tungs­spielraum einzuräumen ist. Vor dem Hintergrund der historischen Entwicklung der Einlagensicherung in Deutschland wie auch der gemein­schafts­recht­lichen Regulierung der Finanzmärkte stellt sich die Aufteilung der Ausfallrisiken auf die unter­schied­lichen Insti­tuts­gruppen im Ansatz als eine sach- und zweckgerechte Lösung dar.

Gesetzgeber durfte Einschätzungs- und Progno­se­spielraum für sich in Anspruch nehmen

Die Ausgestaltung funkti­o­ns­fähiger Entschä­di­gungs­systeme auf dem Finanzmarkt stellt eine außerordentlich komplexe Aufgabe dar. Der Gesetzgeber hat mit dem Einla­gen­si­cherungs- und Anlege­rent­schä­di­gungs­gesetz im Jahr 1998 regulatorisches Neuland betreten, auf dem Einschätzungen und Prognosen mit erheblichen Unsicherheiten verbunden sind. Vor dem Hintergrund der spezifisch unter­schied­lichen Ausgangs­si­tuation der Einla­gen­kre­di­t­in­stitute auf der einen Seite und der „anderen“ Institute (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 EAEG) auf der anderen Seite war die Anknüpfung an erprobte organi­sa­to­rische Strukturen bereits vorhandener Entschä­di­gungs­ein­rich­tungen mit der korre­spon­die­renden Bildung unter­schied­licher Insti­tuts­gruppen in dieser Situation dem Grunde nach gut vertretbar. Der Gesetzgeber konnte im Hinblick auf die Eignung der Bildung unter­schied­licher Insti­tuts­gruppen nach allgemeinen verfas­sungs­recht­lichen Grundsätzen einen gewissen Einschätzungs- und Progno­se­spielraum für sich in Anspruch nehmen.

Finan­zie­rungs­ver­ant­wortung beinhaltet auch Verant­wor­tungs­zu­rechnung für fremdes Fehlverhalten

Sachnähe und Finan­zie­rungs­ver­ant­wortung der Wertpa­pier­han­dels­un­ter­nehmen sind auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die finanzielle Inpflichtnahme der zur Entschä­di­gungs­ein­richtung verbundenen Institute in der Sache eine Verant­wor­tungs­zu­rechnung - auch - für die Folgen fremden Fehlverhaltens bedeutet. Nach dem Urteil des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts zum Solidarfonds Abfall­rü­ck­führung schließen es die Grundsätze über die Zulässigkeit von Sonderabgaben nicht von vornherein aus, über eine solche Abgabe im Wege sogenannter Fondslösungen auch die Beseitigung der Folgen von Fehlverhalten - beispielsweise umwelt­schä­di­gendem Verhalten - in Fällen zu finanzieren, in denen die in erster Linie Verant­wort­lichen nicht herangezogen werden können, weil sie nicht auffindbar oder nicht zahlungsfähig sind oder aus anderen Gründen eine effektive individuelle Schadens­zu­rechnung nicht möglich ist.

Finan­zie­rungs­ver­ant­wortung kann auch Instituten mit ausschließlich insti­tu­ti­o­nellen Anlegern zugerechnet werden

Der Gesetzgeber konnte auch jenen Instituten eine Finan­zie­rungs­ver­ant­wortung zurechnen, deren Kundenkreis sich tatsächlich, wie derjenige der Beschwer­de­führerin, ausschließlich auf sogenannte institutionelle Anleger beschränkt, die im Entschä­di­gungsfall gemäß § 3 Abs. 2 EAEG nicht anspruchs­be­rechtigt sind. Die Einbeziehung solcher Institute in den Kreis der Abgabe­pflichtigen, die nach ihrer Erlaubnis nicht befugt sind, sich Eigentum oder Besitz an Geldern oder Wertpapieren ihrer Kunden zu verschaffen, trägt einerseits möglichen Überschrei­tungen des aufsichts­rechtlich Erlaubten Rechnung, andererseits bewirkt die Ausfallhaftung der Gesamtgruppe auch diesen Instituten gegenüber den Vorteil der markt­sta­bi­li­sie­renden Stärkung des Kunden­ver­trauens in redliches Geschäfts­gebaren.

Jahresbeiträge finden Rechtfertigung in Verant­wort­lichkeit für die Folgen gruppen­spe­zi­fischer Zustände und Verhal­tens­weisen

Das Erfordernis gruppennütziger Verwendung des Aufkommens aus der Sonderabgabe ist ebenfalls erfüllt. Die Jahresbeiträge zur Finanzierung der Entschä­di­gungs­ein­richtung der Wertpa­pier­han­dels­un­ter­nehmen finden ihre Rechtfertigung in einer Verant­wort­lichkeit für die Folgen gruppen­spe­zi­fischer Zustände und Verhal­tens­weisen.