Verwal­tungs­gericht gibt Klage gegen Einführung von "Gelben Tonnen" weitgehend stattRahmenvorgabe teilweise rechtswidrig

Die beklagte Stadt ordnete im Dezember 2019 auf Grundlage des neu in Kraft getretenen Verpa­ckungs­ge­setzes gegenüber den System­be­treibern im Dualen System per Rahmenvorgabe an, die Sammlung restentleerter Kunststoff-, Metall- und Verbund­ver­pa­ckungen (Leicht­stoff­ver­pa­ckungen; im Folgenden: LVP) bei privaten Haushalten ab Januar 2021 außerhalb des Innen­stadt­be­reichs mittels "Gelber Tonnen" anstatt wie bislang mittels "Gelber Säcke" durchzuführen. Weiter ordnete die Beklagte einen sog. teilweisen Vollservice an, wie er auch von ihr selbst für die Abholung der Restab­fa­ll­be­hälter sowie der Bio- und Papiertonnen gewährleistet wird: Sofern für die "Gelben Tonnen" ein gemeinsamer Stellplatz auf dem Grundstück des Verbrauchers in bis zu 15 Metern Entfernung zum Fahrbahnrand besteht, soll die Abholung der Tonnen von dort kostenlos erfolgen, im Übrigen vom Fahrbahnrand. Innerhalb der Grenzen des Göttinger Walls soll es bei der Sammlung mittels Säcken bleiben. Vor Erlass der Rahmenvorgabe waren Verhandlungen zwischen der Stadt und den System­be­treibern über den Abschluss einer entsprechenden einver­nehm­lichen Abstim­mungs­ver­ein­barung gescheitert.

Während Klageverfahrens befristete Abstim­mungs­ver­ein­barung geschlossen

Die Klägerin hat gegen die Rahmenvorgabe Klage erhoben und erfolgreich um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht (4 B 135/20). Während des laufenden Klageverfahrens, nämlich Ende des Jahres 2021, haben die Beteiligten außer­ge­richtlich eine befristete Abstim­mungs­ver­ein­barung geschlossen. Diese regelt u.a., dass die Sammlung der LVP in der Stadt Göttingen bis zum 31. Dezember 2023 ausschließlich in Gelben Säcken erfolgen wird; für die Jahre 2024 bis 2029 wird das Erfas­sungs­system dann auf eine Sammlung mit Wertstofftonnen umgestellt, die nicht mit den sog. "Gelben Tonnen" zu verwechseln sind. In einer Wertstofftonne dürfen nicht nur restentleerte Kunststoff-, Metall- und Verbund­ver­pa­ckungen entsorgt werden, sondern auch stoffgleiche Nicht­ver­pa­ckungen.

Klägerin hält Rahmenvorgabe für rechtswidrig

Die Klägerin machte im gerichtlichen Verfahren geltend, die Rahmenvorgabe habe sich durch die außer­ge­richtlich getroffene Abstim­mungs­ver­ein­barung und die hierin enthalte Einigung auf die Wertstofftonne nicht erledigt. Denn die Beklagte habe schon angekündigt, für den Fall der gerichtlichen Bestätigung der Rahmenvorgabe möglicherweise deren unmittelbare Umsetzung sowie eine entsprechende "Anpassung" der Abstim­mungs­ver­ein­barung an die Bestimmungen der Rahmenvorgabe von der Klägerin zu fordern. Die Rahmenvorgabe sei jedoch rechtswidrig, da die Anordnung eines teilweisen Vollservice keine Anordnung zur "Art des Sammelsystems" sei, wie sie laut Gesetz von einem öffentlich-rechtlichen Entsor­gungs­träger per Rahmenvorgabe getroffen werden dürfe. Sie sei auch nicht dadurch zu rechtfertigen, dass sich das von der Beklagten angeordnete Sammelsystem besonders gut in die kommunale Sammelstruktur einfüge.

Auch Beklagte sieht die Rahmenvorgabe nicht für erledigt an

Auch die Beklagte vertrat im Klageverfahren die Ansicht, die Rahmenvorgabe habe sich durch den mit der Klägerin geschlossenen Vertrag nicht erledigt. Die Rahmenvorgabe solle in jedem Fall nach Ablauf der Vereinbarung über die Einführung und den Betrieb der Wertstofftonne, also ab dem 1. Januar 2030, gelten. Auch stehe es ihr für den Fall der gerichtlichen Bestätigung der Rahmenvorgabe frei, deren Umsetzung von der Klägerin zu fordern und eine unmittelbare Veränderung des LVP-Erfas­sungs­systems zu verlangen. Die Beklagte machte zudem geltend, die Anordnung eines teilweisen Vollservice sei als Anordnung zur "Art des Sammelsystems" von der gesetzlichen Regelungs­be­fugnis im Verpa­ckungs­gesetz gedeckt und überdies zur optimalen Einfügung der Sammlung in die bestehenden kommunalen Sammel­strukturen erforderlich.

VG: Rahmenvorgabe bis 2029 durch Einigung erledigt

Das Verwal­tungs­gericht kam nun zu dem Ergebnis, dass sich die Rahmenvorgabe bezogen auf die Jahre 2021 bis 2029 durch die außer­ge­richtliche Einigung der Beteiligten hinsichtlich dieser Jahre erledigt habe. Denn die Beteiligten hätten sich vertraglich darauf verständigt, bis zum 31. Dezember 2023 die LVP ausschließlich in "Gelben Säcken" zu erfassen; für die Jahre 2024 bis 2029 hätten sich die Beteiligten im Weiteren geeinigt, das Erfas­sungs­system auf eine Sammlung mittels Wertstofftonne umzustellen. Die in der Rahmenvorgabe enthaltene Anordnung der Beklagten, die in ihrem Stadtgebiet anfallenden LVP ab dem 1. Januar 2021 mit einer Sammlung in "Gelben Tonnen" zu erfassen, laufe damit bezogen auf die Jahre 2021 bis einschließlich 2029 ins Leere. Aufgrund der abgeschlossenen Abstimmungs- und Wertstoff­ton­nen­ver­ein­barung bestehe für die Beklagte gerade nicht (mehr) die rechtliche Möglichkeit, den in der Rahmenvorgabe getroffenen Anordnungen zu einer Wirksamkeit zu verhelfen.

Rahmenvorgabe von 2021 bis 2029 rechtswidrig

Im Übrigen folgte das Gericht der Auffassung der Klägerin. Es stellte fest, dass die Rahmenvorgabe bezogen auf die Jahre 2021 bis 2029 rechtswidrig gewesen ist. Ferner hob es die Rahmenvorgabe für die Zeit ab 2030 auf. Zur Begründung führte das Gericht aus, die Anordnung zur Abholung der Tonnen auf dem Grundstück gehe über die Wahl der im Gesetz genannten Sammelsysteme hinaus. Hier werde ohne weitere Spezifizierung nur von Bring- oder Holsystem gesprochen. Auch habe die Beklagte nicht dargelegt, dass der teilweise Vollservice erforderlich und geeignet sei, um eine möglichst effektive und umwelt­ver­trägliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen.

Rechtswidrige Anordnung des teilweisen Vollservice macht Rahmenvorgabe insgesamt rechtswidrig

Aufgrund der Rechts­wid­rigkeit der Anordnung des teilweisen Vollservice stelle sich die Rahmenvorgabe insgesamt, also auch hinsichtlich der Anordnung der Einführung und des Betriebs der "Gelben Tonnen", als ermes­sen­feh­lerhaft und damit rechtswidrig dar. Nach der Begründung der Rahmenvorgabe könne die Anordnung des partiellen Vollservice materiell nämlich nicht von der Anordnung zur Nutzung von "Gelben Tonnen" getrennt werden, ohne dass der Abwägungs­prozess, der der einheitlichen Ermes­sen­ent­scheidung der Beklagten zugrunde gelegen habe, nachträglich verändert würde. Die isolierte Aufhebung der Anordnung des partiellen Vollservice würde vielmehr zu einer Ermes­sen­s­ent­scheidung führen, die die Beklagte so nicht getroffen hätte. Für die Zeit ab dem Jahr 2030 komme hinzu, dass die Beteiligten nach der gesetzlichen Konzeption des Verpa­ckungs­ge­setzes für die Zeit nach dem vertraglich bestimmten Ende der Abstim­mungs­ver­ein­barung wieder in gemeinsame Verhandlungen werden treten müssen, um ggf. eine Verlängerung der geschlossenen Abstim­mungs­ver­ein­barung bzw. Wertstoff­ton­nen­ver­ein­barung zu erzielen.

Zu langer Zeitraum für strittige Rahmenvorgabe

Da Rahmenvorgaben jedoch lediglich hinsichtlich der Sammlung von Leicht­ver­pa­ckungen erlassen werden dürften, nicht jedoch im Hinblick auf stoffgleiche Nicht­ver­pa­ckungen, wäre für die streitbefangene Rahmenvorgabe auch ab dem Jahr 2030 nur dann Raum, wenn die zwischen den Beteiligten getroffene Wertstoff­ton­nen­ver­ein­barung nicht über den 31. Dezember 2029 hinaus verlängert werden sollte. Dies sei im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung - also mehr als sieben Jahre im Vorhinein - indes völlig ungewiss und werde im Wesentlichen von den Erfahrungen abhängen, die die Beteiligten bei der Erfassung der Leicht­ver­pa­ckungen und stoffgleichen Nicht­ver­pa­ckungen mittels Wertstofftonnen in den Jahren 2024 bis 2029 sammeln würden. Auch sei nach heutigem Stand vollkommen offen, ob ab dem Jahr 2030 die in der Rahmenvorgabe angeordnete Einführung der "Gelben Tonnen" inklusive eines partiellen Vollservice dazu geeignet sei, die gesetzlichen Vorgaben für den Erlass einer Rahmenvorgabe zu erfüllen.