BVerfG: Verfas­sungs­be­schwerden gegen Maßnahmen zur Griechenland-Hilfe und zum Euro-Rettungsschirm erfolglosKeine Verletzung der Haushalts­au­tonomie des Bundestages

Griechenland-Hilfe

Im Mai 2010 stellten die Mitgliedstaaten der Euro-Gruppe auf Antrag Griechenlands im Zusammenhang mit einem dreijährigen Programm des Internationalen Währungsfonds (IWF) erhebliche Finanzhilfen bereit und versprachen, Griechenland mit bilateralen Darlehen zu unterstützen. Um die erforderlichen Maßnahmen auf nationaler Ebene zu treffen, verabschiedete der Deutsche Bundestag am 7. Mai 2010 das Gesetz zur Übernahme von Gewähr­leis­tungen zum Erhalt der für die Finanz­sta­bilität in der Währungsunion erforderlichen Zahlungs­fä­higkeit der Hellenischen Republik. Dieses Gesetz ermächtigt das Bundes­mi­nis­terium der Finanzen, Gewähr­leis­tungen bis zur Höhe von insgesamt 22,4 Milliarden Euro für Kredite an Griechenland zu übernehmen. Einen hiergegen gerichteten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung lehnte das Bundes­ver­fas­sungs­gericht mit Beschluss vom 7. Mai 2010 ab.

Euro-Rettungsschirm

Ebenfalls noch am 7. Mai 2010 kamen die Staats- und Regierungschefs der Euro-Gruppe in Brüssel zusammen und vereinbarten, dass die EU-Kommission einen europäischen Stabi­li­sie­rungs­me­cha­nismus zur Wahrung der Finanz­ma­rkt­sta­bilität in Europa vorschlagen sollte („Euro-Rettungsschirm“). Der Rat für Wirtschaft und Finanzen (ECOFIN-Rat) beschloss daraufhin die Schaffung eines europäischen Stabi­li­sie­rungs­me­cha­nismus. Dieser setzt sich zusammen aus dem auf eine EU-Verordnung gestützten europäischen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nismus (EFSM) und aus der europäischen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zilität (EFSF). Die EFSF ist eine Zweck­ge­sell­schaft zur Gewährung von Darlehen und Kreditlinien, die auf einer zwischen­staat­lichen Vereinbarung der Mitgliedstaaten der Euro-Gruppe beruht. Auch die Europäische Zentralbank (EZB) ließ sich in den neuen Ansatz einbeziehen, indem sie ein „Programm für die Wertpa­pier­märkte“ beschloss. Unter anderem ermächtigte der EZB-Rat dabei die Zentralbanken des Eurosystems, Schuldtitel, die von Zentralstaaten oder öffentlichen Stellen der Euro-Mitgliedstaaten begeben werden, auf dem Sekundärmarkt anzukaufen (ABl Nr. L 124/8). Die Verordnung (EU) Nr. 407/2010 des Rates vom 11. Mai 2010 zur Einführung eines europäischen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nismus (ABl Nr. L 118/1) stützt sich auf Art. 122 Abs. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Danach kann einem Mitgliedstaat, der aufgrund außer­ge­wöhn­licher Ereignisse, die sich seiner Kontrolle entziehen, von Schwierigkeiten betroffen oder von gravierenden Schwierigkeiten ernstlich bedroht ist, ein finanzieller Beistand der EU gewährt werden.

Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Verhinderung des "Euro-Rettungsschirms" nicht erfolgreich

Um auf nationaler Ebene die Voraussetzungen für die Leistung finanziellen Beistands über die EFSF zu schaffen, verabschiedete der Deutsche Bundestag am 21. Mai 2010 das Gesetz zur Übernahme von Gewähr­leis­tungen im Rahmen eines europäischen Stabi­li­sie­rungs­me­cha­nismus. Dieses Gesetz ermächtigt das Bundes­mi­nis­terium der Finanzen, Gewähr­leis­tungen zur Absicherung von Krediten bis zu einer Höhe von 147,6 Milliarden Euro zu übernehmen, die die EFSF aufnimmt. Auch einen hiergegen gerichteten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung lehnte das Bundes­ver­fas­sungs­gericht mit Beschluss vom 9. Juni 2010 ab.

Beschwer­de­führer rügen Verletzung des Grundrechts auf Eigentum sowie Beein­träch­ti­gungen des Wahlrechts

Die Beschwer­de­führer sind der Ansicht, dass die ergriffenen Maßnahmen Unionsrecht verletzen und Ultra-Vires-Handeln darstellen; sie rügen unter anderem die Verletzung ihres Grundrechts auf Eigentum aus Art. 14 GG sowie eine Beein­träch­tigung des Wahlrechts aus Art. 38 Abs. 1 GG, insbesondere unter den Aspekten einer Verletzung des Demokra­tie­prinzips und einer Beein­träch­tigung der Haushalts­au­tonomie des Deutschen Bundestages.

BVerfG verneint Verletzung des Wahlrechts aus Art. 38 Abs. 1 GG

Das Bundes­ver­fas­sungs­gericht entschied, dass das zur Griechenland-Hilfe ermächtigende Währungsunion-Finanz­sta­bi­li­täts­gesetz und das den Euro-Rettungsschirm betreffende Gesetz zur Übernahme von Gewähr­leis­tungen im Rahmen eines europäischen Stabi­li­sie­rungs­me­cha­nismus (Euro-Stabi­li­sie­rungs­me­cha­nismus-Gesetz) nicht das Wahlrecht aus Art. 38 Abs. 1 GG verletzen. Der Deutsche Bundestag hat durch die Verabschiedung dieser Gesetze weder sein Budgetrecht noch die Haushalts­au­tonomie zukünftiger Bundestage in verfas­sungs­rechtlich unzulässiger Weise beeinträchtigt.

Bundesregierung muss vor Übernahme von Gewähr­leis­tungen vorherige Zustimmung des Haushalts­aus­schusses einholen

§ 1 Abs. 4 des Euro-Stabi­li­sie­rungs­me­cha­nismus-Gesetzes ist allerdings nur bei verfas­sungs­kon­former Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Vorschrift ist dahingehend auszulegen, dass die Bundesregierung vor Übernahme von Gewähr­leis­tungen im Sinne des Gesetzes verpflichtet ist, die vorherige Zustimmung des Haushalts­aus­schusses einzuholen.

Im Übrigen bestimmt der Senat die verfas­sungs­recht­lichen Grenzen für Gewähr­leis­tungs­er­mäch­ti­gungen zugunsten anderer Staaten im Europäischen Währungsverbund.

Verfas­sungs­be­schwerden fehlt es an tauglichem Beschwer­de­ge­genstand

Dem Urteil liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zugrunde: Das Bundes­ver­fas­sungs­gericht hält die erhobenen Verfas­sungs­be­schwerden nur insoweit für zulässig, als unter Berufung auf das durch Art. 38 GG geschützte Wahlrecht die Bürger einen Substanzverlust ihrer verfas­sungs­staatlich gefügten Herrschafts­gewalt durch weitreichende oder gar umfassende Übertragungen von Aufgaben und Befugnissen des Bundestages rügen. Art. 38 Abs. 1 GG schützt davor, dass Kompetenzen des gegenwärtigen oder eines künftigen Bundestages ausgehöhlt werden und damit die Verwirklichung des politischen Willens der Bürger rechtlich oder praktisch unmöglich gemacht wird. Eine solche Entwertung des Wahlaktes droht grundsätzlich dann, wenn Gewähr­leis­tungs­er­mäch­ti­gungen zur Umsetzung von Verbind­lich­keiten, die die Bundesrepublik Deutschland im Rahmen internationaler Übereinkünfte zur Erhaltung der Liquidität von Staaten der Währungsunion eingeht, ausgesprochen werden. Das Gericht konnte offenlassen, unter welchen Voraussetzungen Verfas­sungs­be­schwerden gegen außer­ver­tragliche Änderungen des primären Unionsrechts auf Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG gestützt werden können. Die Beschwer­de­führer haben insofern keinen konkreten Zusammenhang dargelegt, der auf eine außer­ver­tragliche Änderung des primären Unionsrechts infolge der angegriffenen Maßnahmen hindeutet. Auch im Hinblick auf eine mögliche Verletzung des Eigen­tums­grund­rechts (Art. 14 GG) haben die Beschwer­de­führer nicht hinreichend Tatsachen vorgetragen aus denen sich ergibt, dass von den angegriffenen Maßnahmen eine objektive Beein­träch­tigung der Kaufkraft des Euro von erheblichem Umfang ausgehen könnte. Soweit die Verfas­sungs­be­schwerden nicht nur die beiden einschlägigen Gesetze des Deutschen Bundestages angreifen, sind sie unzulässig, weil es an einem tauglichen Beschwer­de­ge­genstand fehlt.

Ausga­ben­wirksame solidarische Hilfsmaßnahmen des Bundes im internationalen oder unionalen Bereich müssen vom Bundestag im Einzelnen bewilligt werden

Art. 38 GG fordert in Verbindung mit den Grundsätzen des Demokra­tie­prinzips (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG), dass die Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Hand als grundlegender Teil der demokratischen Selbst­ge­stal­tungs­fä­higkeit im Verfas­sungsstaat in der Hand des Deutschen Bundestages bleibt. Auch in einem System inter­gou­ver­ne­mentalen Regierens müssen die Abgeordneten als gewählte Repräsentanten des Volkes die Kontrolle über fundamentale haushalts­po­li­tische Entscheidungen behalten. Insofern ist es dem Deutschen Bundestag untersagt, finanzwirksame Mechanismen zu begründen, die zu nicht überschaubaren haushalts­be­deutsamen Belastungen ohne erneute konstitutive Zustimmung des Bundestages führen können. Es ist insoweit auch dem Bundestag als Gesetzgeber verwehrt, dauerhafte völker­ver­trags­rechtliche Mechanismen zu etablieren, die auf eine Haftungs­übernahme für Willen­s­ent­schei­dungen anderer Staaten hinauslaufen, vor allem wenn sie mit schwer kalkulierbaren Folgewirkungen verbunden sind. Jede ausga­ben­wirksame solidarische Hilfsmaßnahme des Bundes größeren Umfangs im internationalen oder unionalen Bereich muss vom Bundestag im Einzelnen bewilligt werden. Auch bei der Art und Weise des Umgangs mit den zur Verfügung gestellten Mitteln muss hinreichender parla­men­ta­rischer Einfluss gesichert sein.

Strikte Beachtung europäischer Verträge gewährleistet, dass Handlungen der Organe der EU in und für Deutschland über hinreichende demokratische Legitimation verfügen

Das Bundes­ver­fas­sungs­gericht, dem im Hinblick auf die prozessuale Ausgangslage eine Prüfung der beanstandeten Gesetze an unions­recht­lichen Bestimmungen verwehrt war, weist gleichwohl darauf hin, dass die bestehenden europäischen Verträge einem Verständnis der nationalen Haushalts­au­tonomie als einer wesentlichen, nicht entäußerbaren Kompetenz der unmittelbar demokratisch legitimierten Parlamente der Mitgliedstaaten nicht entgegenstehen, sondern sie im Gegenteil voraussetzen. Die strikte Beachtung der europäischen Verträge gewährleistet, dass die Handlungen der Organe der Europäischen Union in und für Deutschland über eine hinreichende demokratische Legitimation verfügen. Das Gericht weist in diesem Zusammenhang auch darauf hin, dass die vertragliche Konzeption der Währungsunion als Stabi­li­täts­ge­mein­schaft Grundlage und Gegenstand des deutschen Zustim­mungs­ge­setzes ist, wie dies das Gericht bereits mit der Maastricht-Entscheidung deutlich gemacht hat (BVerfGE 89, 155 <205>).

Sowohl das Währungsunion-Finanz­sta­bi­li­täts­gesetz als auch das Euro-Stabi­li­sie­rungs­me­cha­nismus-Gesetz erweist sich als mit dem Grundgesetz vereinbar

Das Bundes­ver­fas­sungs­gericht kann sich bei der Feststellung einer verbotenen Entäußerung der Haushalts­au­tonomie nicht mit eigener Sachkompetenz an die Stelle des Gesetzgebers setzen. Es hat seine Prüfung hinsichtlich des Umfangs der Gewähr­leis­tungs­übernahme auf evidente Überschrei­tungen äußerster Grenzen zu beschränken. Dem Gesetzgeber kommt hinsichtlich der Wahrschein­lichkeit, für Gewähr­leis­tungen einstehen zu müssen, insofern ein Einschät­zungs­spielraum zu, den das Bundes­ver­fas­sungs­gericht zu respektieren hat. Entsprechendes gilt für die Abschätzung der künftigen Tragfähigkeit des Bundeshaushalts und des wirtschaft­lichen Leistungs­ver­mögens der Bundesrepublik Deutschland. Unter Berück­sich­tigung dieses gesetz­ge­be­rischen Einschät­zungs­vorrangs und gemessen an den zulässigerweise angelegten verfas­sungs­recht­lichen Maßstäben erweist sich sowohl das Währungsunion-Finanz­sta­bi­li­täts­gesetz als auch das Euro-Stabi­li­sie­rungs­me­cha­nismus-Gesetz als mit dem Grundgesetz vereinbar. Der Bundestag hat sein Budgetrecht nicht in verfas­sungs­rechtlich unzulässiger Weise entleert und den substantiellen Bestim­mungs­gehalt des Demokra­tie­prinzips nicht missachtet.

Einschät­zungs­spielraum durch Gesetzgeber nicht überschritten und somit verfas­sungs­rechtlich nicht zu beanstanden

Es kann nicht festgestellt werden, dass die Höhe der übernommenen Gewähr­leis­tungen die haushalts­wirt­schaftliche Belas­tungs­grenze derart überschreitet, dass die Haushalts­au­tonomie praktisch vollständig leerliefe. Die Beurteilung des Gesetzgebers, dass die Gewähr­leis­tungs­er­mäch­ti­gungen in Höhe von insgesamt rund 170 Milliarden Euro für den Bundeshalt tragbar seien, überschreitet nicht seinen Einschät­zungs­spielraum und ist daher verfas­sungs­rechtlich nicht zu beanstanden. Gleiches gilt für seine Erwartung, dass selbst im Fall der vollständigen Realisierung des Gewähr­leis­tungs­risikos die Verluste über Einnah­me­stei­ge­rungen, Ausga­ben­kür­zungen und über längerfristige Staatsanleihen noch refinanzierbar wären.

BRD ist keinem unüber­schaubaren, in seinem Selbstlauf nicht mehr steuerbaren Automatismus einer Haftungs­ge­mein­schaft unterworfen

Derzeit besteht auch keine Veranlassung, einen unumkehrbaren Prozess mit Konsequenzen für die Haushalts­au­tonomie des Deutschen Bundestages anzunehmen. Das deutsche Zustim­mungs­gesetz zum Vertrag von Maastricht in der Fassung des Vertrags von Lissabon gewährleistet nach wie vor verfas­sungs­rechtlich hinreichend bestimmt, dass sich die Bundesrepublik Deutschland keinem unüber­schaubaren, in seinem Selbstlauf nicht mehr steuerbaren Automatismus einer Haftungs­ge­mein­schaft unterwirft.

Gewähr­leis­tungs­er­mäch­tigung weitgehend inhaltlich bestimmt

Keines der beiden angegriffenen Gesetze begründet oder verfestigt einen Automatismus, durch den der Bundestag sich seines Budgetrechts entäußern würde. Das Währungsunion-Finanz­sta­bi­li­täts­gesetz beschränkt die Gewähr­leis­tungs­er­mäch­tigung der Höhe nach, bezeichnet den Zweck der Gewährleistung, regelt in gewissem Umfang die Auszah­lungs­mo­da­litäten und macht bestimmte Vereinbarungen mit Griechenland zur Grundlage der Gewähr­leis­tungs­übernahme. Damit ist die Gewähr­leis­tungs­er­mäch­tigung weitgehend inhaltlich bestimmt.

Bundesregierung ist grundsätzlich verpflichtet, vor Übernahme von Gewähr­leis­tungen Zustimmung des Haushalts­aus­schusses einzuholen

Das Euro-Stabi­li­sie­rungs­me­cha­nismus-Gesetz legt nicht nur Zweck und Grund­mo­da­litäten, sondern auch das Volumen möglicher Gewähr­leis­tungen fest. Deren Übernahme ist nur in einem bestimmten Zeitraum möglich und wird von der Vereinbarung eines wirtschafts- und finanz­po­li­tischen Programms mit dem betroffenen Mitgliedstaat abhängig gemacht. Dieses bedarf einver­nehm­licher Billigung der Staaten des Euro-Währungsgebiets, wodurch der Bundesregierung ein bestimmender Einfluss gesichert ist. Allerdings verpflichtet § 1 Abs. 4 Satz 1 dieses Gesetzes die Bundesregierung lediglich dazu, sich vor der Übernahme von Gewähr­leis­tungen zu bemühen, Einvernehmen mit dem Haushalts­aus­schuss des Bundestages herzustellen. Dies genügt nicht. Zur Gewährleistung der parla­men­ta­rischen Haushalts­au­tonomie bedarf es vielmehr einer verfas­sungs­kon­formen Auslegung dieser Regelung dahingehend, dass die Bundesregierung grundsätzlich verpflichtet ist, vor Übernahme von Gewähr­leis­tungen jeweils die vorherige Zustimmung des Haushalts­aus­schusses einzuholen.