Auskünfte zur Deutschen Bahn AG und zur Finanz­ma­rk­t­aufsicht von Bundesregierung zu Unrecht verweigertAbgeordneten durch verweigerte Auskünfte in parla­men­ta­rischem Infor­ma­ti­o­nsrecht verletzt

Im Jahr 2010 stellten Abgeordnete des Deutschen Bundestages und die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (nachfolgend Antragsteller) mehrere Anfragen zur Deutschen Bahn AG und zur Finanz­ma­rk­t­aufsicht. Die Antragsteller verlangten in erster Linie Informationen über Gespräche und Vereinbarungen zwischen der Bundesregierung und der Deutschen Bahn AG über Investitionen in das Schienennetz, über ein von der Bundesregierung in Auftrag gegebenes Gutachten zur Wirtschaft­lich­keits­be­rechnung des Projektes "Stuttgart 21" sowie über Zugverspätungen und deren Ursachen. Darüber hinaus richteten die Antragsteller Fragen zu aufsichts­recht­lichen Maßnahmen der Bundesanstalt für Finanz­dienst­leis­tungs­aufsicht (BaFin) gegenüber mehreren Banken in den Jahren 2005 bis 2008 an die Bundesregierung. Diese beantwortete aus Sicht der Antragsteller sämtliche Anfragen nur unzureichend, weshalb sie im Organ­streit­ver­fahren die Feststellung begehren, dass die Bundesregierung die von ihnen erbetenen Auskünfte unter Berufung auf verfas­sungs­rechtlich nicht tragfähige Erwägungen verweigert oder nur unzureichend beantwortet und sie sowie den Deutschen Bundestag in den Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt hat.

Parlament kann Kontrollrecht gegenüber Regierung ohne Beteiligung am Wissen der Regierung nicht ausüben

Das Bundes­ver­fas­sungs­gericht erklärte die Anträge für soweit zulässig und überwiegend begründet. Dem Deutschen Bundestag steht gegenüber der Bundesregierung ein Frage- und Informationsrecht zu (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG), an dem die einzelnen Abgeordneten und die Fraktionen als Zusam­men­schlüsse von Abgeordneten teilhaben und dem grundsätzlich eine Antwortpflicht der Bundesregierung korrespondiert. Die parla­men­ta­rische Kontrolle von Regierung und Verwaltung verwirklicht den Grundsatz der Gewaltenteilung, der für das Grundgesetz ein tragendes Funktions- und Organi­sa­ti­o­ns­prinzip darstellt. Ohne Beteiligung am Wissen der Regierung kann das Parlament sein Kontrollrecht gegenüber der Regierung nicht ausüben. Daher kommt dem parla­men­ta­rischen Infor­ma­ti­o­ns­in­teresse besonders hohes Gewicht zu, soweit es um die Aufdeckung möglicher Rechtsverstöße und vergleichbarer Missstände innerhalb von Regierung und Verwaltung geht. Die Kontroll­funktion ist zugleich Ausdruck der aus dem Demokra­tie­prinzip folgenden Verant­wort­lichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament.

Berechtigte Geheim­hal­tungs­in­teressen der Regierung muss Beachtung finden

Das parla­men­ta­rische Infor­ma­ti­o­nsrecht steht unter dem Vorbehalt der Zumutbarkeit. Es sind alle Informationen mitzuteilen, über die die Bundesregierung verfügt oder die sie mit zumutbarem Aufwand in Erfahrung bringen kann. Sie muss alle ihr zu Gebote stehenden Möglichkeiten der Infor­ma­ti­o­ns­be­schaffung ausschöpfen. Der parla­men­ta­rische Infor­ma­ti­o­ns­an­spruch ist auf Beantwortung gestellter Fragen in der Öffentlichkeit angelegt. Verhandeln von Argument und Gegenargument, öffentliche Debatte und öffentliche Diskussion sind wesentliche Elemente des demokratischen Parla­men­ta­rismus. Berechtigte Geheim­hal­tungs­in­teressen der Regierung oder Grundrechte Betroffener können aber die Prüfung gebieten, ob bestimmte Vorkehrungen parla­men­ta­rischer Geheimhaltung erforderlich sind. Auch die Beantwortung parla­men­ta­rischer Anfragen unter Anwendung der Geheim­schut­z­ordnung kann geeignet sein, als milderes Mittel einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Fragerecht der Abgeordneten und anderen schützenswerten Rechtsgütern zu schaffen.

Das verfas­sungs­rechtlich garantierte parla­men­ta­rische Frage- und Infor­ma­ti­o­nsrecht unterliegt gleichwohl Grenzen, die, auch soweit sie einfach­ge­setzlich geregelt sind, ihren Grund im Verfas­sungsrecht haben müssen. So kann sich der Infor­ma­ti­o­ns­an­spruch des Bundestages und der einzelnen Abgeordneten von vornherein nur auf Angelegenheiten beziehen, die in die Zuständigkeit der Bundesregierung fallen und für die sie verantwortlich ist. Weitere Grenzen des Infor­ma­ti­o­ns­rechts können sich im vorliegenden Fall durch Grundrechte Dritter oder dem Wohl des Bundes oder eines Landes (Staatswohl) ergeben.

Gründe für Geheimhaltung von Informationen müssen von Bundesregierung nachvollziehbar dargelegt werden

Die Bundesregierung muss im Falle einer Auskunfts­ver­wei­gerung die Gründe darlegen, aus denen sie die erbetenen Auskünfte verweigert oder in nicht öffentlicher Form erteilt. Einer besonderen Begrün­dungs­pflicht unterliegt die Bundesregierung, soweit sie ihre Antwort eingestuft in der Geheim­schutz­stelle des Deutschen Bundestages zur Verfügung stellt. Es ist Aufgabe der Bundesregierung, nachvollziehbar darzulegen, aus welchem Grund die angeforderten Informationen geheim­hal­tungs­be­dürftig sind und warum sie gegebenenfalls auch noch nach Jahren oder sogar nach Abschluss des betreffenden Vorgangs nicht Gegenstand einer öffentlichen Antwort sein können.

Tätigkeiten von in der Hand des Bundes befindlichen Unternehmen fällt in Verant­wor­tungs­bereich der Bundesregierung

Die Bundesregierung hat die Grenzen ihrer Antwortpflicht bei der Beantwortung der streit­ge­gen­ständ­lichen Fragen betreffend den Themenkomplex Deutsche Bahn AG verkannt und hierdurch Rechte der Antragsteller und des Deutschen Bundestages aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt. Die Tätigkeiten von mehrheitlich oder vollständig in der Hand des Bundes befindlichen Unternehmen in Privat­rechtsform unterfallen dem Verant­wor­tungs­bereich der Bundesregierung. Dies ergibt sich aus der Legiti­ma­ti­o­ns­be­dürf­tigkeit erwer­bs­wirt­schaft­licher Betätigung der öffentlichen Hand. Dabei ist die Verant­wort­lichkeit der Regierung nicht auf die ihr gesetzlich eingeräumten Einwirkungs- und Kontrollrechte beschränkt. Bei dem derzeitigen Stand der Verflechtung von Staat und Deutscher Bahn AG ist daher der Verant­wor­tungs­bereich der Bundesregierung im Rahmen des parla­men­ta­rischen Fragerechts eröffnet. Denn solange der Bund eine Gewähr­leis­tungs­ver­ant­wortung sowohl für die Schienenwege als auch für die Verkehr­s­an­gebote trägt und zugleich als Allein­ei­gentümer der Deutschen Bahn AG deren Geschäfts­politik zumindest bis zu einem gewissen Grade beeinflussen kann, kann er nicht von jedweder Verantwortung für die Unter­neh­mens­führung freigestellt werden.

Schutz von Betriebs- und Geschäfts­ge­heim­nissen steht Auskunft­s­er­teilung nicht entgegen

Grundrechte der Deutschen Bahn AG, namentlich der Schutz ihrer Betriebs- und Geschäfts­ge­heimnisse (Art. 12 Abs. 1 oder Art. 14 Abs. 1 GG) stehen der Auskunft­s­er­teilung nicht entgegen. Juristischen Personen des Privatrechts, deren Anteile sich - wie bei der Deutschen Bahn AG - ausschließlich in den Händen des Staates befinden, fehlt die Grund­rechts­fä­higkeit im Hinblick auf materielle Grundrechte. Der Umstand, dass künftig hinter der Deutschen Bahn AG private Anteilseigner, also grund­rechts­fähige natürliche Personen, stehen können, zeitigt keine Vorwirkung auf die derzeitige Rechtslage. Auch Art. 87e GG stattet die Deutsche Bahn AG nicht mit eigenen Rechten gegenüber anderen staatlichen Stellen aus; ihr wird kein abwehr­recht­licher Status gegenüber Einwirkungen des Staates auf ihre Unter­neh­mens­führung verschafft.

Die Offenlegung von Betriebs- und Geschäfts­ge­heim­nissen des in öffentlicher Hand befindlichen Unternehmens kann Auswirkungen auf den Wert der gehaltenen Anteile oder auf das Geschäft­s­er­gebnis haben. Als fiskalisches Interesse des Staates können damit Staats­wohl­belange berührt sein.

Bundesregierung hat Antwortpflicht nicht genügt

Vor diesem Hintergrund hat die Bundesregierung bei der Beantwortung der streit­ge­gen­ständ­lichen Fragen ihrer Antwortpflicht in Bezug auf die Anfragen "Fulda-Runden der Deutschen Bahn AG und Finan­zie­rungs­ver­ein­ba­rungen zu Bedarfs­plan­pro­jekten" (BTDrucks 17/3757) nicht genügt, da sie die Antwort nicht durch Verweis auf die Nichtexistenz jährlich und einheitlich erstellter Listen, die Nichtexistenz von Statistiken zur Höhe der vom Bund finanzierten zuwen­dungs­fähigen Kosten sowie die aktien­recht­lichen Verschwie­gen­heits­pflichten verweigern kann. Auch die Antwort­ver­wei­gerung auf die Kleine Anfrage zur Wirtschaft­lich­keits­be­rechnung für das Projekt "Stuttgart 21" (BTDrucks 17/3766) konnte die Bundesregierung nicht mit Verweis auf die berufs­s­tän­dische Verschwie­gen­heits­pflicht der Wirtschafts­prüfer nach § 43 der WiPrO sowie der mit der Deutschen Bahn AG abgeschlossenen Vertrau­lich­keits­ver­ein­barung begründen. In Bezug auf die Kleine Anfrage "Zugverspätungen" (BTDrucks 17/3149) durfte die Bundesregierung die Antwort nicht mit der Begründung verweigern, die erfragten Informationen gehörten vollständig in den Bereich der Geschäft­s­tä­tig­keiten der Deutschen Bahn AG, da aufgrund der hundert­pro­zentigen Beteiligung des Bundes die unter­neh­me­rische Tätigkeit der Deutschen Bahn AG in den Verant­wor­tungs­bereich der Bundesregierung fällt.

Verant­wor­tungs­bereich der Bundesregierung erstreckt sich auch auf Finanz­ma­rk­t­aufsicht und von ihr beherrschte Finanzinstitute

Auch hinsichtlich des Themenkomplexes Finanz­ma­rk­t­aufsicht hat die Bundesregierung die Grenze ihrer Antwortpflicht bei der Beantwortung der streit­ge­gen­ständ­lichen Fragen überwiegend verkannt und hierdurch Rechte der Antragsteller aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt. Der Verant­wor­tungs­bereich der Bundesregierung erstreckt sich auf die Finanz­ma­rk­t­aufsicht und auf von ihr beherrschte Finanzinstitute, so dass sich der Infor­ma­ti­o­ns­an­spruch des Bundestages und der einzelnen Abgeordneten hierauf beziehen kann. Allerdings kann die Funkti­o­ns­fä­higkeit staatlicher Aufsicht über Finanzinstitute als Belang des Staatswohls die Antwortpflicht der Bundesregierung beschränken. Zwar bedarf es zur Geltendmachung eines Geheim­hal­tungs­grundes keiner im Einzelfall belegbaren Gefährdung der Kontroll- und Aufsicht­s­tä­tigkeit der Behörde. Erschwerungen der behördlichen Aufga­ben­wahr­nehmung oder nicht auf konkreten Tatsachen beruhende Annahmen eines möglichen Rückgangs der Koope­ra­ti­o­ns­be­reit­schaft und der freiwilligen Mitarbeit der beaufsichtigten Unternehmen als Folge der Bekanntgabe der Informationen genügen aber nicht. Sollten die gesetzlichen Befugnisse der BaFin nicht ausreichen, um ihrer Aufgabe als Aufsichts­behörde hinreichend nachzukommen, und sollte sie daher tatsächlich zwingend auf die freiwillige und überob­li­ga­to­rische Preisgabe von Informationen durch die beaufsichtigten Finanzinstitute angewiesen sein, so wäre hier jedenfalls gesetzgeberisch nachzusteuern.

Transparenz und demokratische Kontrolle dürfen während Finanzkrise nicht uneingeschränkt hintenan stehen

Die Stabilität des Finanzmarktes und der Erfolg staatlicher Stützungs­maß­nahmen in der Finanzkrise setzen als Belange des Staatswohls dem parla­men­ta­rischen Infor­ma­ti­o­ns­an­spruch Grenzen. Charak­te­ristisch für den Finanzmarkt ist, dass Fehlent­wick­lungen, denen die Aufsicht vorbeugen soll, nicht nur das einzelne Institut, sondern in besonderem Maße den Markt insgesamt betreffen. Trotz des Einschätzungs- und Progno­se­spielraums der Bundesregierung hinsichtlich der Abgeschlos­senheit der Finanzkrise und der in diesem Zusammenhang ergriffenen Maßnahmen sowie des Ausmaßes der mit einer Offenlegung einhergehenden Beein­träch­tigung, insbesondere der ins Feld geführten irrationalen Reaktionen der hoch sensiblen Märkte, kann dies nicht dazu führen, dass Transparenz und demokratische Kontrolle während der Finanzkrise uneingeschränkt hintenan stehen müssen und gleichzeitig dieses Argument auf lange Zeit fortwirkt. Allerdings hat der Bund im Zuge der Finanzkrise unter Aufwendung von Steuergeldern in Milliardenhöhe Zuwendungen an Finanzinstitute vergeben, um das Banken- und Finanzsystem zu stabilisieren und vor einer existenz­ge­fähr­denden Entwicklung zu bewahren. Diese Zielsetzung könnte konterkariert werden, wenn ein Institut durch Preisgabe sensibler Informationen wirtschaftliche Nachteile erleidet oder gar in seiner Existenz bedroht wird.

Bundesregierung darf Auskunft nicht mit schlichtem Verweis auf vertragliche und gesetzliche Verschwie­gen­heits­pflichten verweigern

Vor diesem Hintergrund hat die Bundesregierung bei der Beantwortung der streit­ge­gen­ständ­lichen Fragen ihrer Antwortpflicht auch in Bezug auf die Anfragen zur IKB/Finanz­ma­rk­t­aufsicht (BTDrucks 17/4350) nicht genügt. Sie kann mit dem schlichten Verweis auf vertragliche und gesetzliche Verschwie­gen­heits­pflichten und dem Hinweis, an anderer Stelle und zu einem anderen Zeitpunkt geheim berichtet zu haben, oder nach einem Beschluss des Deutschen Bundestages die Informationen nach VS-Eintrag in der Geheim­schutz­stelle des Deutschen Bundestages zu hinterlegen, die Antwort nicht verweigern. Die Bundesregierung hat auch ihrer Antwortpflicht hinsichtlich der Kleinen Anfrage "Ausübung parla­men­ta­rischer Kontrollrechte im Bereich Finanzmarkt" (BTDrucks 17/3740) überwiegend nicht genügt. Allein die nicht näher begründete Annahme, schon das Bekanntwerden der Kontrollin­tensität der Bankenaufsicht im Hinblick auf einzelne Institute könne zu einem irreversiblen Vertrau­ens­verlust in das jeweilige Institut mit entsprechenden Reaktionen des Marktes führen, kann in dieser Pauschalität eine Antwort­ver­wei­gerung nicht begründen. In diesem Fall wäre die Tätigkeit der BaFin der parla­men­ta­rischen Kontrolle vollständig entzogen. Es liegen auch keine konkreten Anhaltspunkte dafür vor, dass die Kenntnis der Öffentlichkeit von Aufsichts­maß­nahmen der Jahre 2005 bis 2008 bei bekanntermaßen in Schieflage geratenen und gestützten Instituten noch Ende 2010 / Anfang 2011 tatsächlich zu negativen Reaktionen auf den Märkten hätte führen können. Zudem hat die Antragsgegnerin zu Unrecht die Antwort auf die Frage zu den Gehalts- und Bonuszahlungen über 500.000 Euro bei gestützten Finan­z­in­stituten nur eingestuft erteilt, denn das parla­men­ta­rische Interesse an einer öffentlichen Antwort mit dem Ziel der Kontrolle der Mitar­bei­ter­ver­gütung bei gestützten Finan­z­in­stituten und damit der Verwendung von Steuermitteln überwiegt das Interesse an der Geheimhaltung dieser Informationen. Lediglich in Bezug auf die Risikobewertung (Zwölf-Felder-Matrix) später gestützter Finanzinstitute in den Jahren 2005 bis 2008 hat die Bundesregierung die Antwort berech­tig­terweise in der Geheim­schutz­stelle des Deutschen Bundestages zur Verfügung gestellt. Eine Information der Öffentlichkeit durch Offenlegung der Risikoein­stufung nur einiger Institute kann die Gefahr begründen, dass der Markt mangels weiterer Anhaltspunkte jede Einstufung unterhalb der höchsten Stufe als negativ ansehen könnte.