Auch erweiterter Eilantrag in Sachen "Vorratsdaten­speicherung" erfolgreichPolizei darf nur bei schwerwiegenden Gefahren auf Telefondaten zugreifen

§ 113a des Telekom­mu­ni­ka­ti­o­ns­ge­setzes (TKG) sieht vor, dass alle Verkehrsdaten, die bei der Inanspruchnahme von Telekom­mu­ni­ka­ti­o­ns­diensten entstehen, von den Anbietern der Dienste jeweils für sechs Monate zu speichern sind. Dies gilt für Telefondienste ebenso wie für Inter­net­zu­gangs­dienste und E-Mail-Dienste. Die anlasslos auf Vorrat gespeicherten Daten dürfen von den Diens­tean­bietern an die zuständigen Behörden zur Strafverfolgung (§ 113 b Satz 1 Nr. 1 TKG), zur Abwehr von erheblichen Gefahren für die öffentliche Sicherheit (§ 113 b Satz 1 Nr. 2 TKG) und zur Erfüllung der Aufgaben des Verfas­sungs­schutzes, des Bundes­nach­rich­ten­dienstes und des Militärischen Abschirm­dienstes (§ 113 b Satz 1 Nr. 3 TKG) übermittelt werden. Gesetzliche Voraussetzung für die Übermittlung der Daten ist, dass die betreffenden Behörden jeweils durch eine Rechtsgrundlage zum Abruf ermächtigt sind, die auf § 113 a TKG Bezug nimmt. Eine solche Abrufnorm existierte zunächst nur hinsichtlich der Strafverfolgung.

BVerfG erließ bereits am 11. März eine einstweilige Anordnung

Mit Beschluss vom 11. März 2008 (verlängert durch Beschluss vom 1. September 2008) hatte der Erste Senat des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts auf Antrag der Beschwer­de­führer eine einstweilige Anordnung erlassen, nach der die Übermittlung der Vorratsdaten zu Straf­ver­fol­gungs­zwecken nach § 113 b Satz 1 Nr. 1 TKG bis zu einer Entscheidung über die Verfas­sungs­be­schwerde nur gemäß den in der einstweiligen Anordnung vorgesehenen Maßgaben erfolgen darf. Ein Anlass zur Erstreckung der einstweiligen Anordnung auf § 113 b Satz 1 Nr. 2 und 3 TKG bestand damals nicht, weil weder im Bereich der Gefahrenabwehr noch des Verfas­sungs­schutzes und der Nachrich­ten­dienste Rechts­grundlagen für einen Abruf der nach § 113 a TKG gespeicherten Vorratsdaten vorhanden waren.

Freistaat Bayern hat zwischen­zeitlich das Bayerische Polizei­auf­ga­ben­gesetz und das Bayerische Verfas­sungs­schutz­gesetz geändert

Der Gesetzgeber des Freistaats Bayern hat inzwischen mit dem Gesetz zur Änderung des Polizei­auf­ga­ben­ge­setzes vom 8. Juli 2008 und dem Gesetz zur Änderung des Bayerischen Verfas­sungs­schutz­ge­setzes, des Ausfüh­rungs­ge­setzes zum Artikel 10-Gesetz und des Parla­men­ta­rischen Kontrollgremium-Gesetzes vom 8. Juli 2008 sowohl das Polizei­auf­ga­ben­gesetz (BayPAG) als auch das Verfas­sungs­schutz­gesetz (BayVSG) geändert. Art. 34b Abs. 2 und Abs. 3 BayPAG und Art. 6c Abs. 2 BayVSG verweisen nunmehr auf § 113 a TKG und gestatten den behördlichen Zugriff auf die nach dieser Regelung zu speichernden Daten auch zur Gefahrenabwehr und zur Erfüllung der Aufgaben des Verfas­sungs­schutzes. Insbesondere darauf stützen die Beschwer­de­führer ihren erneuten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung. Für den Bereich der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit enthält nunmehr auch das Thüringer Polizei­auf­ga­ben­gesetz (ThürPAG) in § 34 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 in Verbindung mit § 34 a Abs. 3 ThürPAG eine entsprechende Regelung. Der erneute und erweiterte Eilantrag der Beschwer­de­führer hatte teilweise Erfolg. Der Erste Senat des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts verlängerte zunächst die einstweilige Anordnung vom 11. März 2008 (bereits verlängert durch Beschluss vom 1. September 2008) für die Dauer von sechs Monaten. Gleichzeitig erweiterte er die einstweilige Anordnung dahingehend, dass die nach § 113 a TKG auf Vorrat gespeicherten Daten für die Gefahrenabwehr (§ 113 b Satz 1 Nr. 2 TKG) von den Telekom­mu­ni­ka­ti­o­ns­diens­tean­bietern nur unter einschränkenden Bedingungen an die ersuchende Behörde übermittelt werden dürfen. Eine Übermittlung ist nur zulässig, wenn - zusätzlich zu den Voraussetzungen der Abrufnorm (z.B. Art. 34b Abs. 1 und Abs. 2 BayPAG) - der Abruf der Daten zur Abwehr einer dringenden Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit einer Person, für den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes oder zur Abwehr einer gemeinen Gefahr erforderlich ist. Die übermittelten Daten dürfen nur zu den Zwecken verwendet werden, zu denen sie abgerufen wurden. Zur Strafverfolgung dürfen sie nur weitergeleitet oder verwendet werden, wenn Gegenstand der Straf­ver­fol­gungs­maßnahme eine Katalogtat im Sinne von § 100 a Abs. 2 StPO ist und die Voraussetzungen des § 100 a Abs. 1 StPO vorliegen. Für Aufgaben des Verfas­sungs­schutzes (§ 113 b Satz 1 Nr. 3 TKG) gilt, dass im Falle eines Abrufs die Daten nur dann an die ersuchende Behörde übermittelt werden dürfen, wenn neben den Voraussetzungen der Abrufnorm (z.B. Art. 6c Abs. 2 BayVSG) auch die Voraussetzungen von § 1 Abs. 1, § 3 des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmel­de­ge­heim­nisses (Art. 10-Gesetz) vorliegen. Außerdem dürfen die übermittelten Daten nur zu den Zwecken verwendet werden, zu denen sie abgerufen worden sind. Anderen Behörden dürfen sie nur nach Maßgabe des § 4 Abs. 4 G 10 übermittelt werden. Der darüber hinausgehende Antrag der Beschwer­de­führer wurde abgelehnt.

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:

I. Hinsichtlich der Nutzung der nach § 113 a TKG zu speichernden Daten bleibt es, soweit eine solche Nutzung bereits Gegenstand der Entscheidung des Senats vom 11. März 2008 war, bei der bisherigen Beurteilung. Die einstweilige Anordnung ist daher in unverändertem Umfang zu verlängern. Die bisherige einstweilige Anordnung ist auch nicht im Hinblick darauf zu erweitern, dass die nach § 113 a TKG gespeicherten Daten gemäß § 113 b Satz 1 Halbsatz 2 TKG nach der gegenwärtigen Rechtsauslegung und praxis auch zur Erteilung von Auskünften nach § 113 TKG (sogenannte Bestands­da­te­n­auskunft) verwendet werden. Zwar wirft auch diese Nutzung Rechtsfragen auf, die im Haupt­sa­che­ver­fahren näherer Prüfung bedürfen. Das Vorbringen der Beschwer­de­führer gibt aber keinen Anlass, im Rahmen der Folgenabwägung nunmehr zu einem anderen Ergebnis zu kommen und eine Nutzung dieser Daten im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig auszusetzen. Erfolglos blieb auch der Antrag auf Verlängerung der zum 1. Januar 2009 auslaufenden Überg­angs­re­gelung des § 150 Abs. 12b TKG, nach der Anbieter von Inter­net­zu­gangs­diensten, E-mail-Diensten u.a. von der Speiche­rungs­pflicht des § 113 a TKG vorläufig noch ausgenommen sind.

Bayerisches Gesetz sieht Nutzung der Daten für Gefahrenabwehr vor

II. Der Antrag hat jedoch teilweise Erfolg, soweit er sich gegen die - durch Art. 34b Abs. 3 BayPAG und § 34 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ThürPAG nun erheblich gewordene - Nutzung der Daten für die Gefahrenabwehr nach § 113 b Satz 1 Nr. 2 TKG richtet. Durch die Schaffung der neuen Abrufnormen können nicht mehr nur die Straf­ver­fol­gungs­be­hörden, sondern auch die im Bereich der Gefahrenabwehr tätigen Polizeibehörden weitreichende Erkenntnisse über das Kommu­ni­ka­ti­o­ns­ver­halten und die sozialen Kontakte der Betroffenen erlangen. Dabei werden neben der eigentlichen Zielperson des Auskunft­s­er­suchens möglicherweise auch Personen erfasst, die in keiner Beziehung zu den den Datenabruf recht­fer­ti­genden Gründen stehen und auch sonst keinen Anlass für den damit verbundenen Grund­recht­s­eingriff gegeben haben. Ins Gewicht fällt dabei, dass die durch die Vorschrift ermöglichte Nutzung der Daten sehr weit reicht und nur durch die nicht spezifizierte Voraussetzung der "Erheblichkeit", eingeschränkt wird. Durch den größer gewordenen Kreis abruf­be­rech­tigter Behörden und die Erweiterung des zulässigen Abrufszwecks erhöht sich die Wahrschein­lichkeit für den Betroffenen, auf der Grundlage der durch einen Vorrats­da­te­nabruf erlangten Erkenntnisse weiteren polizeilichen Maßnahmen wie Telekom­mu­ni­ka­ti­o­ns­über­wa­chungen, Beschlagnahmen und Wohnungs­durch­su­chungen ausgesetzt zu werden, die ohne diese Erkenntnisse nicht durchgeführt worden wären. Dadurch wird das Vertrauen in die allgemeine Unbefangenheit des elektronischen Informations und Gedan­ke­n­aus­tauschs sowie das Vertrauen in den durch Art. 10 Abs. 1 GG gewährleisteten Schutz der Telekom­mu­ni­kation in erheblichem Maße eingeschränkt. Die mit dem Erlass einer einstweiligen Anordnung verbundenen Nachteile, dass sich durch die Nichterhebung von Daten erhebliche Gefahren verwirklichen, die mit Hilfe von erhobenen Daten hätten womöglich abgewendet werden können, müssen im Rahmen der vorzunehmenden Folgenabwägung insoweit zurücktreten, als die Daten nicht zur Abwehr einer dringenden Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit einer Person, für den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes oder zur Abwehr einer gemeinen Gefahr dienen. Insoweit ist auf das Gewicht der zu schützenden Rechtsgüter, nicht auf Straf­ta­ten­ka­taloge abzustellen. Außerdem muss die Beachtung dieser Voraussetzungen verfah­rens­rechtlich dadurch abgesichert werden, dass - wie in den Abrufnomen vorgesehen - der Datenabruf außer bei Gefahr im Verzug durch einen Richter angeordnet wird. Eine Änderung des Verwen­dungs­zwecks mit dem Ziel einer Nutzung der Daten für die Strafverfolgung ist nur zulässig, wenn - neben den Maßgaben entsprechender gesetzlicher Bestimmungen - die Voraussetzungen des § 100 a Abs. 1 und 2 StPO vorliegen.

Eilantrag auch hinsichtlich der Übermittlung der Daten an den Verfas­sungs­schutz erfolgreich

III. Teilweise Erfolg hat der Antrag auch, soweit er sich gegen eine Daten­über­mittlung für Aufgaben des Verfas­sungs­schutzes, des Bundes­nach­rich­ten­dienstes und des Militärischen Abschirm­dienstes gemäß § 113 b Satz 1 Nr. 3 TKG richtet. Der Anwen­dungs­bereich dieser Vorschrift eröffnet im Vergleich zu den Zugriffs­mög­lich­keiten im Rahmen der Strafverfolgung und Gefahrenabwehr ein grundlegend weiteres, nur schwer überschaubares und eingrenzbares Feld. Erwiese sich im Haupt­sa­che­ver­fahren die Übermittlung anlasslos bevorrateter Verkehrsdaten als verfas­sungs­widrig, wären die bevorrateten Verkehrsdaten in verfas­sungs­widriger Weise einem weitreichenden Zugriff der Behörden schon im Vorfeld jeglicher konkreten Gefahr oder Straftat ausgesetzt. Das Risiko, ohne selbst Anlass gesetzt zu haben, in den Fokus der Beobachtung durch den Verfas­sungs­schutz zu geraten, wäre hierbei erheblich. Ergeht hingegen eine einstweilige Anordnung, erweist sich aber später, dass der hierdurch außer Kraft gesetzte Zugriff auf die bevorrateten Verkehrsdaten verfas­sungs­rechtlich nicht zu beanstanden ist, liegt der Nachteil in dem Verlust von Informationen, die den Verfas­sungs­schutz­be­hörden ein genaueres Bild der gemäß Art. 3 Abs. 1 BayVSG zu beobachtenden Bestrebungen erlauben und es damit auf längere Sicht auch ermöglichen, solche wirksamer zu bekämpfen. Zu den in Frage stehenden Schutzgütern zählen dabei auch solche von elementarer Bedeutung. Allerdings mindern sich diese Nachteile dadurch, dass die Verfas­sungs­schutz­be­hörden grundsätzlich nur im Vorfeld von Gefahren, zur Sammlung und Auswertung von Information tätig werden und eine Aussetzung der Übermittlung der Verkehrsdaten damit jedenfalls nicht in erheblichem Maße zu unmittelbaren Sicher­heits­risiken führen wird. Denn die Gefahrenabwehr selbst obliegt den dafür zuständigen Sicher­heits­be­hörden. Insgesamt wiegt der Nachteil einer einstweiligen Anordnung im Anwen­dungs­bereich von § 113 b Satz 1 Nr. 3 TKG deutlich geringer als in Bezug auf Zugriffe auf bevorratete Verkehrsdaten zur Strafverfolgung und Gefahrenabwehr, bei denen es unmittelbar um die Verhinderung drohender oder die Ahndung tatsächlich erfolgter Rechts­gut­ver­let­zungen geht. Die Folgenabwägung führt hier deshalb ebenfalls zu dem Ergebnis, dass die Daten­über­mittlung teilweise einzuschränken ist. Eine einstweilige Anordnung ist allerdings nicht in einer umfassenden Weise geboten, die die Übermittlung der nach § 113 a TKG gespeicherten Daten an die Verfas­sungs­schutz­be­hörden überhaupt ausschlösse. Sofern bei einer Abfrage nach § 113 b Satz 1 Nr. 3 TKG die Voraussetzungen der § 1 Abs. 1, § 3 des Artikel 10-Gesetzes vorliegen, führt die Folgenabwägung vielmehr zu dem Ergebnis, dass eine gesetzlich angeordnete Übermittlung dieser Daten nach § 113 b Satz 1 Nr. 3 TKG bis zur Entscheidung in der Hauptsache vorläufig hinzunehmen ist. Der Gesetzgeber hat mit § 1 Abs. 1, § 3 G 10 eine Regelung getroffen, nach der auch bisher schon Eingriffe in Art. 10 Abs. 1 GG seitens der Verfas­sungs­schutz­be­hörden zulässig waren. Im Rahmen der vorliegend gebotenen Nachteil­s­ab­wägung ist es angemessen, für Fälle, in denen die in § 1 Abs. 1, § 3 G 10 genannten Voraussetzungen vorliegen, bis zur Entscheidung des Senats in der Hauptsache auch die Übermittlung der nach § 113 a TKG gespeicherten Verkehrsdaten zur Erfüllung der Aufgaben des Verfas­sungs­schutzes hinzunehmen und die damit verbundenen Nachteile für die Betroffenen dem Zugewinn an Aufklärung über solche besonders gewichtigen Bedrohungen nachzuordnen. Eine darüber hinausgehende Übermittlung und Nutzung der nach § 113 a TKG auf Vorrat gespeicherten Daten an die Verfas­sungs­schutz­be­hörden ist demgegenüber vorläufig unzulässig.