BVerfG: Keine Beseitigung der Verfas­sungs­verstöße im Zusammenhang mit dem Atomausstieg durch 16. Atomgesetz-NovelleGesetzgeber muss finanziellen Ausgleich neu regeln

Die Verfas­sungs­be­schwerde richtet sich gegen das Sechzehnte Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes vom 10. Juli 2018 (im Folgenden: 16. AtG-Novelle). Im Jahr 2001 erzielte die damalige Bundesregierung mit den Energie­ver­sor­gungs­un­ter­nehmen eine Atomkon­sens­ver­ein­barung, in der für jedes einzelne Kernkraftwerk eine Strommenge festgelegt wurde, die es ab dem 1. Januar 2000 noch maximal produzieren darf (Reststrommenge). Das Gesetz zur geordneten Beendigung der Kernener­gie­nutzung zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität vom 22. April 2002 (Ausstiegsgesetz 2002) setzte diese Vereinbarung um. In Reaktion auf den Reaktorunfall im japanischen Kernkraftwerk Fukushima im März 2011 wurden mit der im August 2011 in Kraft getretenen 13. AtG-Novelle konkrete Abschalttermine für die einzelnen Kraftwerke festgelegt. Mit Urteil vom 6. Dezember 2016 erklärte das Bundes­ver­fas­sungs­gericht unter anderem die gesetzliche Festlegung fester Abschalttermine durch die 13. AtG-Novelle insoweit für unvereinbar mit Art. 14 Abs. 1 GG, als das Gesetz nicht eine im Wesentlichen vollständige Verstromung der den Kernkraftwerken 2002 zugewiesenen Elektri­zi­täts­mengen sicherstellt und keinen angemessenen Ausgleich hierfür gewährt. Für eine Neuregelung setzte das Bundes­ver­fas­sungs­gericht dem Gesetzgeber eine Frist bis zum 30. Juni 2018.

Einführung der 16. Atomgesetz-Novelle

Mit Art. 1 der 16. AtG-Novelle vom 10. Juli 2018 fügte der Gesetzgeber zur Umsetzung des Urteils unter anderem Vorschriften über den Ausgleich nicht verstromter Elektri­zi­täts­mengen (§ 7 f AtG) und das diesbezügliche Verwal­tungs­ver­fahren (§ 7 g AtG) in das Atomgesetz ein. Bezüglich ihres Inkrafttretens sieht Art. 3 der 16. AtG-Novelle vor, dass das Gesetz an dem Tag in Kraft tritt, an dem die Europäische Kommission die beihil­fen­rechtliche Genehmigung erteilt oder verbindlich mitteilt, dass eine solche Genehmigung nicht erforderlich ist. Die deutschen Behörden informierten die Europäische Kommission über den Entwurf der 16. AtG-Novelle. Eine Notifizierung nach Art. 108 Abs. 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) unterblieb. Die Genera­l­di­rektion Wettbewerb der Europäischen Kommission teilte mit, die Dienststellen der Kommission gingen davon aus, dass es bezüglich des 16. AtG-ÄndG keiner förmlichen Anmeldung nach Artikel 108 Abs. 3 AEUV bedürfe. Danach machte das Bundes­um­welt­mi­nis­terium im Bundes­ge­setzblatt bekannt, dass die Europäische Kommission verbindlich mitgeteilt habe, dass eine beihil­fen­rechtliche Genehmigung nicht erforderlich und die 16. AtG-Novelle damit mit Wirkung vom 4. Juli 2018 in Kraft getreten sei.

Verfas­sungs­be­schwerde von Kraft­werks­be­trei­be­rinnen

Die Beschwer­de­füh­re­rinnen rügen mit ihrer Verfas­sungs­be­schwerde eine Verletzung ihres Eigen­tums­grund­rechts aus Art. 14 Abs. 1 GG durch die mit der 16. AtG-Novelle eingefügten § 7 f Abs. 1 und Abs. 2, § 7 g Abs. 2 Satz 1 AtG sowie dadurch, dass der Gesetzgeber es unterlassen habe, eine Neuregelung zu treffen, die den vom Bundes­ver­fas­sungs­gericht formulierten Anforderungen entspricht. Die 16. AtG-Novelle sei nicht in Kraft getreten, denn die Europäische Kommission habe weder die beihil­fen­rechtliche Genehmigung erteilt noch verbindlich mitgeteilt, dass eine solche Genehmigung nicht erforderlich sei.

16. AtG-Novelle nicht in Kraft getreten - Grund­rechts­ver­letzung liegt vor

Nach Auffassung des BVerfG sind die Beschwer­de­füh­re­rinnen in ihren Grundrechten verletzt, weil die 16. AtG-Novelle nicht in Kraft getreten sei und damit keine Regelung existiere, die den durch das Bundes­ver­fas­sungs­gericht mit Urteil vom 6. Dezember 2016 bereits beanstandeten Grundrechtsverstoß beseitige. Der Grund­rechts­verstoß lag ursprünglich in der 13. AtG-Novelle, welcher durch die 16. AtG-Novelle beseitigt werden sollte. Die 16. AtG-Novelle sei jedoch nicht in Kraft getreten, weil keine der beiden in Art. 3 der 16. AtG-Novelle genannten Bedingungen erfüllt seien. Es liege weder eine Genehmigung der Kommission vor noch sei das Schreiben ihrer Genera­l­di­rektion Wettbewerb vom 4. Juli 2018 als „verbindliche Mitteilung“ im Sinne des Art. 3 der 16. AtG-Novelle zu qualifizieren. So werde der Grund­rechts­verstoß fortgesetzt, weil auch keine andere Regelung zu seiner Beseitigung getroffen wurde.

Schreiben der Genera­l­di­rektion Wettbewerb stellt keine verbindliche Mitteilung dar

Aus unions­recht­licher Sicht sei durch das Schreiben der Genera­l­di­rektion Wettbewerb vom 4. Juli 2018 keine verbindliche Mitteilung, sondern lediglich eine unverbindliche Einschätzung erfolgt, so das Bundes­ver­fas­sungs­gericht. Vielmehr handele es sich um eine Einschätzung im Rahmen beihil­fen­recht­licher Vorabkontakte, die die Kommission im Verhaltenskodex für die Durchführung von Beihil­fe­ver­fahren ausdrücklich als informell und nicht bindend bezeichnet. Dies schließe zwar nicht von vornherein aus, die Tatbe­stands­vor­aus­setzung der „verbindlichen Mitteilung“ in Art. 3 der 16. AtG-Novelle abweichend von der unions­recht­lichen Terminologie weiter zu verstehen. Eine solche Auslegung komme hier jedoch aus verfas­sungs­recht­lichen Erwägungen nicht in Betracht, weil sie mit den aus dem Rechts­s­taats­prinzip folgenden spezifischen Bestimmt­heits­an­for­de­rungen an die Regelungen des Inkrafttretens von Gesetzen nicht vereinbar wäre.

Nur ausnahmsweises Inkrafttretens eines Gesetzes unter einer Bedingung

Das Bundes­ver­fas­sungs­gericht führte weiter aus, dass Art. 82 Abs. 2 Satz 1 GG dem Gesetzgeber aufgebe, den Tag des Inkrafttretens zu bestimmen. Damit sei zwar nicht schlechthin unvereinbar, wenn der Gesetzgeber das Inkrafttreten von einer Bedingung abhängig macht, ohne ausdrücklich ein Datum zu bestimmen. Bedin­gungs­eintritt und Inkrafttreten dürfen jedoch nicht beliebig Dritten überlassen werden und die Bedingung müsse so klar formuliert sein, dass über deren Bedeutung keine Unsicherheit besteht. Es sei dem Grunde nach mit Art. 82 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar, das Inkrafttreten des Gesetzes an die Bedingung beihil­fen­recht­licher Maßnahmen der Europäischen Kommission zu knüpfen. Die Bestimmung des zeitlichen Geltungs­be­reichs einer Rechts­vor­schrift müsse jedoch wegen der vielfach weittragenden Wirkung hinreichend genau fixiert sein, damit die Normadressaten den Beginn ihres Berechtigt- oder Verpflich­tetseins erkennen können. Dass als „verbindliche Mitteilung der Kommission“ im Sinne des Art. 3 der 16. AtG-Novelle auch eine explizit unverbindliche Mitteilung der Genera­l­di­rektion Wettbewerb gelten soll, sei unvorhersehbar und wäre daher nicht hinreichend klar geregelt.

Inkraftsetzung der 16. Atomgesetz-Novelle nicht ausreichend zur Beseitigung der Verfas­sungs­verstöße

Um den bereits durch das Urteil vom 6. Dezember 2016 festgestellten Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG zu beenden, werde es aus Sicht des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts nicht ausreichen, die 16. AtG-Novelle unverändert in Kraft zu setzen, da dieser durch § 7 f Abs. 1 AtG nicht behoben werden könnte. Im Urteil vom 6. Dezember 2016 wurde festgestellt, dass die 13. AtG-Novelle in das Eigen­tums­grundrecht eingreift, weil sie durch die Regelung fixer Abschalttermine der Kernkraftwerke die Möglichkeit der Eigen­tums­nutzung begrenzt. Dieser Eingriff sei unter anderem deshalb unver­hält­nismäßig, weil absehbar war, dass einige der betroffenen Unternehmen die ihnen 2002 zugewiesenen Reststrommengen nicht mehr im Wesentlichen vollständig würden verstromen können. Hierfür müsse der Gesetzgeber zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit einen Ausgleich schaffen.

Grenzen der Verhält­nis­mä­ßigkeit nicht durch neu eingefügten Paragrafen gewahrt

Die Grenzen der Verhält­nis­mä­ßigkeit des Eigen­tum­s­ein­griffs würden nach Auffassung des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts durch die Bestimmungen des neu eingefügten § 7 f Abs. 1 AtG nicht gewahrt werden. Die Art und Weise, in der § 7 f Abs. 1 Satz 3 AtG einen Ausgleichs­an­spruch nach § 7 f Abs. 1 Satz 1 AtG mit einer Bemühen­sob­lie­genheit verkoppelt, ausgleichs­fähige Elektri­zi­täts­mengen zu angemessenen Bedingungen auf andere Unternehmen zu übertragen, sei unzumutbar und bilde daher keinen angemessenen Ausgleich im Sinne des Urteils des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts. Von Verfassung wegen sei zwar nichts dagegen einzuwenden, dass eine staatliche Ausgleichs­zahlung unterbleibt, wenn eine zumutbare Verma­rk­tungs­mög­lichkeit ausgeschlagen wurde. Unzumutbar sei hier jedoch, dass die Beschwer­de­füh­re­rinnen im Handlungs­zeitpunkt nicht wissen können, auf welche Übertra­gungs­be­din­gungen sie sich einlassen müssen, und die Regelung ihnen damit aufbürdet, entweder potentiell unangemessene Konditionen zu akzeptieren oder aber zu riskieren, kompen­sa­ti­onslos auszugehen.

Regelung wegen unzureichender Bestimmtheit verfas­sungs­widrig

Auch die von den Beschwer­de­füh­re­rinnen hinsichtlich der Reststrommengen zweier Kernkraftwerke beschriebene Gefahr doppelter Anspruchs­kürzung sei nach Ansicht des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts wegen der Regelung des § 7 f Abs. 1 Satz 1 und 2 AtG nicht von vornherein von der Hand zu weisen. Ob die dort vorgesehene quantitative Begrenzung des Ausgleichs­an­spruchs auf zwei Drittel beziehungsweise auf die Hälfte zu einer verfas­sungs­widrigen Kürzung des Ausgleichs führt, hänge davon ab, wie die weiteren Maßgaben des § 7 f Abs. 1 AtG auf Reststrommengen der Kraftwerke Brunsbüttel und Krümmel angewendet werden. Offenbar haben die Beschwer­de­füh­re­rinnen, die Bundesregierung und PreussenElektra grundlegend unter­schiedliche Vorstellungen, wie die Fragen gelöst werden sollen, die hier aus den gemeinsamen gesell­schafts­recht­lichen Beteiligungen zweier Konzerne resultieren, von denen nach dem Urteil des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts aus dem Jahr 2016 nur einer ausgleichs­be­rechtigt ist. Wie diese komplexe Sach- und Rechtslage im Einzelnen zu verstehen ist, könne dabei offenbleiben. Denn selbst wenn die Vorschriften des § 7 f Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 AtG ein Normverständnis erlaubten, wonach insbesondere die Probleme einer doppelten Kürzung des Ausgleichs­an­spruchs vermieden werden, wäre dies jedenfalls nicht hinreichend klar und operationabel zum Ausdruck gebracht. Gerade wegen des besonderen verfas­sungs­recht­lichen Hintergrunds des Ausgleichs dürfe die Konkretisierung des im Gesetz lediglich rudimentär angelegten Ausgleichs hier nicht den beteiligten Konzernen überlassen werden. Die Regelung wäre daher jedenfalls wegen unzureichender Bestimmtheit verfas­sungs­widrig.