Rheinland-Pfalz: Rauchverbot in Ein-Raum-Gaststätten verstößt gegen die Landes­ver­fassung - Rauchverbot in Schulen ist rechtmäßigNeuregelung muss bis 31. Dezember 2009 erfolgen

Nach § 7 Abs. 1 des Nicht­rau­cher­schutz­ge­setzes Rheinland-Pfalz vom 5. Oktober 2007 (NRSG) sind Gaststätten rauchfrei. Die Betreiber einer Gaststätte mit mehreren Räumen können allerdings in gekenn­zeichneten Nebenräumen das Rauchen erlauben. Gegen diese Regelung haben sechs Besitzer von so genannten Ein-Raum-Gaststätten, die einen abgetrennten Raucherraum nicht einrichten können, Verfassungsbeschwerde eingelegt. Darüber hinaus hat die Angestellte einer Ein-Raum-Gaststätte geltend gemacht, sie verliere ihren Arbeitsplatz, wenn in Raucher-Gaststätten kein Personal beschäftigt werden dürfe. Drei Raucher haben sich auf ihr Recht auf freie Entfaltung ihrer Persönlichkeit berufen. Darunter befindet sich ein Rollstuhlfahrer, der auch beim Verlassen einer Nicht-Raucher-Gaststätte zum Rauchen auf fremde Hilfe angewiesen ist. Zwei Lehrer beanstandeten, aufgrund des Nicht­rau­cher­schutz­ge­setzes Schulgebäude und Schulgelände verlassen zu müssen, wenn sie rauchen wollen.

Soweit die Verfas­sungs­be­schwerden Erfolg haben, lautet die Urteilsformel:

§ 7 Abs. 1 Satz 1 des Nicht­rau­cher­schutz­ge­setzes Rheinland-Pfalz vom 5. Oktober 2007 (GVBl. S. 188) ist nach Maßgabe der Gründe mit Art. 58 in Verbindung mit Art. 52 Abs. 1 der Landes­ver­fassung unvereinbar.

Bis zu einer Neuregelung, die der Gesetzgeber bis zum 31. Dezember 2009 zu treffen hat, gilt die Vorschrift mit der Maßgabe fort, dass in ausschließlich inhaber­ge­führten Ein-Raum-Gaststätten im Sinne der einstweiligen Anordnung vom 11. Februar 2008 und in nicht ausschließlich inhaber­ge­führten Ein-Raum-Gaststätten mit weniger als 75 qm Gastfläche der Gaststät­ten­be­treiber das Rauchen gestatten darf, wenn den Gästen lediglich als untergeordnete Nebenleistung einfach zubereitete Speisen verabreicht werden und Personen mit nicht vollendetem 18. Lebensjahr der Zutritt verwehrt wird. Diese Gaststätten müssen am Eingangsbereich in deutlich erkennbarer Weise als Raucher­gast­stätte, zu der Personen mit nicht vollendetem 18. Lebensjahr keinen Zutritt haben, gekennzeichnet sein.

A. Zu den Verfas­sungs­be­schwer­de­ver­fahren von Gaststät­ten­be­treibern und Rauchern

I.

Die Verfas­sungs­be­schwerden der Betreiber von Ein-Raum-Gaststätten sind begründet. Das vorgesehene Rauchverbot verletzt sie in ihrem Grundrecht auf freie Berufsausübung aus Art. 58 in Verbindung mit der in Art. 52 Abs. 1 der rheinland-pfälzischen Landes­ver­fassung garantierten Freiheit zu selbständiger wirtschaft­licher Betätigung. Die Regelung des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nicht­rau­cher­schutz­gesetz belastet nämlich die Betreiber ausschließlich inhaber­ge­führter oder kleinerer Ein-Raum-Gaststätten mit geträn­ke­ge­prägtem Angebot in unzumutbarer Weise.

Entscheidendes Kriterium der verfas­sungs­recht­lichen Prüfung ist die Verhält­nis­mä­ßigkeit des vom Landes­ge­setzgeber angeordneten Rauchverbots in Gaststätten. Der vom Gesetzgeber angestrebte Schutz der Bevölkerung vor den gesund­heit­lichen Gefahren des Passivrauchens zählt auch nach der Überzeugung des Verfas­sungs­ge­richtshofs zu den wichtigen Gemein­schafts­gütern, die Beschränkungen der Berufsausübung rechtfertigen. Hierzu kann sich der Landes­ge­setzgeber auf zahlreiche wissen­schaftliche Untersuchungen stützen. Danach sind mit dem Passivrauchen schwerwiegende gesundheitliche Risiken verbunden, und zwar auch in Gaststätten. Im Einzelnen wird dazu auf die schriftlichen Entschei­dungs­gründen verwiesen.

Um den legitimen Schutz vor Gefährdungen der Gesundheit durch Passivrauchen zu erreichen, ist ein gesetzliches Rauchverbot in Gaststätten grundsätzlich auch geeignet und erforderlich. Gleichwohl erweist sich die vom Landes­ge­setzgeber getroffene Regelung in § 7 Abs. 1 NRSG zum Nicht­rau­cher­schutz in Gaststätten im Ergebnis als unver­hält­nismäßig. Denn sie belastet die Betreiber ausschließlich inhaber­ge­führter oder kleinerer Ein-Raum-Gaststätten mit geträn­ke­ge­prägtem Angebot in unangemessener und unzumutbarer Weise.

Gesetzgeber hat sich für relativen Schutz zu Gunsten der Gaststät­ten­be­sucher entschieden

Der Gesetzgeber hat sich mit der von ihm getroffenen Regelung zum Rauchverbot in Gaststätten für einen relativen Schutz zu Gunsten der Gaststät­ten­be­sucher ausgesprochen. Zwar geht er grundsätzlich von einem generellen Rauchverbot für alle Gaststätten aus. Allerdings hat er zugleich eine Ausnahme für Gaststätten mit mehreren voneinander abtrennbaren Räumen vorgesehen. Dort dürfen Gaststät­ten­be­treiber das Rauchen in einem Nebenraum erlauben. Auch die Betreiber von Festzelten, die nur vorübergehend bewirtschaftet werden, können das Rauchen gestatten. Diese Ausnah­me­re­ge­lungen belegen, dass der Gesetzgeber das Ziel des Gesund­heits­schutzes mit einer geringeren Intensität verfolgt, als dies bei einem strikten, unter­schiedslosen Rauchverbot in Gaststätten der Fall wäre. Ob ein solches striktes Rauchverbot mit der Landes­ver­fassung vereinbar wäre, lässt der Verfas­sungs­ge­richtshof offen, da § 7 Abs. 1 NRSG ein solches Verbot nicht enthält.

Das Konzept eines relativen Gesund­heits­schutzes hat praktische Konsequenzen: Es nimmt in Kauf, dass die nur in größeren Gaststätten möglichen Raucherräume auch von nichtrauchenden Gästen aufgesucht werden, die Rauchern dorthin folgen, oder wegen der Belegung im Nicht­rau­cher­bereich dorthin ausweichen. Hiervon können auch Kinder und Jugendliche betroffen sein, die von erwachsenen Begleitpersonen in Raucherräume mitgenommen werden. Außerdem werden Gesund­heits­ge­fähr­dungen für diejenigen Beschäftigten hingenommen, die Raucherräume zum Bedienen der Gäste betreten müssen. Vergleichbares gilt für die Besucher von Festzelten. Dort kann das Rauchen erlaubt werden, obwohl eine ähnliche Passi­vrauch­be­lastung entsteht wie in geschlossenen Räumen.

Angesichts dieser Relativierung des Gesund­heits­schutzes erlangen die spezifischen Auswirkungen des Rauchverbots für die Klein­ga­s­tronomie besonderes Gewicht. Diese Betriebe sind gekennzeichnet durch ein vorwiegend an Getränken ausgerichtetes Angebot sowie eine besondere Gästestruktur. Sie sprechen überwiegend Stammgäste an, die einen sehr hohen Raucheranteil aufweisen. Gerade diese Lokale verlieren aufgrund eines Rauchverbots erheblich an Attraktivität. Sie können auf das Verbot nicht mit der Einrichtung eines zusätzlichen Raucherraums reagieren. Als Folge ist mit deutlichen, existenz­ge­fähr­denden Umsatz­rü­ck­gängen zu rechnen.

Diese Annahme wird durch Untersuchungen des Statistischen Bundesamts in ihrer Tendenz bestätigt. Es hat für das zweite Halbjahr 2007 festgestellt, dass die Umsätze in der geträn­ke­ge­prägten Gastronomie in den Bundesländern mit Rauchverboten für Gaststätten deutlich stärker zurückgegangen sind als in den Ländern, in denen Rauchverbote noch nicht in Kraft getreten waren. Vergleichbares gilt für das erste Halbjahr 2008. Die Feststellungen des Statistischen Bundesamtes unterstreichen entsprechende Unter­su­chungs­er­gebnisse, die vom Deutschen Hotel- und Gaststät­ten­verband in das Verfahren eingeführt worden sind.

Klein­ga­s­tronomie ist besonders vom Rauchverbot betroffen

Die wirtschaft­lichen Konsequenzen eines Rauchverbots treffen die geträn­ke­ge­prägte Klein­ga­s­tronomie in ganz besonderer Weise. Bei ihr kommt es als einziger Gruppe der betroffenen Gaststät­ten­be­treiber zu einer strikten Verfolgung des mit dem Rauchverbot angestrebten Schutzziels. Nur sie können ihren rauchenden Gästen kein Angebot unterbreiten. Zudem können sich für sie die wirtschaft­lichen Nachteile eines Rauchverbots in existenz­be­dro­henden Umsatz­rü­ck­gängen niederschlagen. So hat mehr als die Hälfte der angesprochenen klein­ga­s­tro­no­mischen Betriebe im Jahr 2005 einen Umsatz von weniger als 100.000 € erwirtschaftet. Hiervon entfielen auf laufende Fixkosten bereits durch­schnittlich ca. 80.000 €. Nennenswerte Umsatzrückgänge bei unveränderten Fixkosten können daher zum Wegfall der wirtschaft­lichen Existenz­grundlage solcher Gaststätten führen. Eine vergleichbare Belastung aus Gründen des Nicht­rau­cher­schutzes tritt hingegen bei den Betreibern größerer Gaststätten nicht ein. Ihnen ermöglicht der Landes­ge­setzgeber, die wirtschaft­lichen Folgen durch das Einrichten von Raucherräumen zu mildern. Damit führt das Konzept eines relativen Gesund­heits­schutzes nur für die begrenzte Gruppe der Betreiber von Klein­gast­stätten zur Gefahr des wirtschaft­lichen Existenz­verlusts. Dieses Risiko darf aber nicht allein ihnen auferlegt werden. Eine gesetzliche Verbotsregelung, die zu einer solchen einseitigen Verteilung wirtschaft­licher Risiken führt, ist im verfas­sungs­recht­lichen Sinne unzumutbar.

Maßgeblich für diese Bewertung ist auch, dass die rheinland-pfälzische Landes­ver­fassung in Art. 52 Abs. 1 in besonderer Weise die wirtschaftliche Freiheit des Einzelnen gewährleistet. Eine vergleichbare Bestimmung kennt das Grundgesetz nicht. Die Vorschrift stärkt das eigen­ver­ant­wortliche wirtschaftliche Handeln der Bürger als wichtiges Element unabhängiger Existenz­si­cherung. Dieses Schutzanliegen der Landes­ver­fassung erhält besondere Bedeutung angesichts der wirtschaft­lichen Struktur von Rheinland-Pfalz. Sie ist überwiegend geprägt durch mittel­stän­dische, aber auch klein­ge­werbliche Unternehmungen sowie Selbständige. Sie sichern ihre Existenz auf eigen­ver­ant­wort­licher staatsfreier Grundlage auch zum Nutzen des Gemeinwohls. Der Gesetzgeber ist auch deshalb gehalten, auf die Folge­rich­tigkeit von Regelungs­kon­zepten zu achten, die diesen Teil der Betroffenen in seiner selbständigen wirtschaft­lichen Existenz gefährden können. Hierzu zählen auch die Beschwer­de­führer, die mit ihren Klein­gast­stätten ihre wirtschaftliche Lebensgrundlage ohne Inanspruchnahme staatlicher Unterstützung sichern. Sie können sich deshalb auf den besonderen Schutz der Landes­ver­fassung berufen.

II.

Auch die weiteren Beschwer­de­führer werden als Raucher durch das Rauchverbot in Gaststätten in einem Grundrecht der Landes­ver­fassung verletzt, und zwar in ihrer allgemeinen Handlungs­freiheit aus Art. 1 Abs. 1. Sie machen damit nicht fremde Rechte, sondern eigene Grundrechte geltend. Zwar kann die allgemeine Handlungs­freiheit durch Gesetz eingeschränkt werden. Dies ist aber nur zulässig, wenn das Gesetz selbst insgesamt mit der Landes­ver­fassung in Einklang steht.

III.

Die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Regelung führt nicht zu ihrer Nichtigkeit. Da dem Landes­ge­setzgeber für die Neuregelung mehrere Möglichkeiten zur Verfügung stehen, kann lediglich die Unvereinbarkeit der gegenwärtigen Regelungen mit der Landes­ver­fassung festgestellt werden. Dem Landes­ge­setzgeber steht für den Erlass einer verfas­sungs­gemäßen Neuregelung eine Frist bis zum 31. Dezember 2009 zur Verfügung. Gestattet der Gesetzgeber dann weiterhin das Rauchen in abgetrennten Nebenräumen, kommt für die geträn­ke­ge­prägte Klein­ga­s­tronomie in kleineren Ein-Raum-Gaststätten nur die Freistellung vom Rauchverbot in Betracht.

Dabei ist der Gesetzgeber berechtigt, zur Erfassung der Klein­ga­s­tronomie nach seinem Ermessen typisierende Regelungen zu treffen:

So kann er zur Eingrenzung der Ausnah­me­re­gelung für geträn­ke­ge­prägte Gaststätten darauf abstellen, ob es sich um eine ausschließlich inhabergeführte Ein-Raum-Gaststätte handelt. Entsprechende Anordnungen hat der Verfas­sungs­ge­richtshof bereits in der Vergangenheit im einstweiligen Rechts­schutz­ver­fahren erlassen. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, ein Höchstmaß für die Grundfläche des Gastraums oder die Zahl der für Gäste vorgehaltenen Sitzplätze festzulegen. Die vorgenannten Maßstäbe können auch miteinander kombiniert werden. Der Gesetzgeber kann zudem eine Kennzeich­nungs­pflicht für die betreffenden Gaststätten als Raucherlokale vorsehen. Ebenso kann er aus Gründen des Jugendschutzes regeln, dass Personen mit nicht vollendetem 18. Lebensjahr der Zutritt zu einer Raucher­gast­stätte zu verwehren ist.

Schließlich besteht für den Gesetzgeber die Möglichkeit, eine Abgrenzung zur Gruppe der speisegeprägten Gaststätten vorzunehmen. Damit würde dem Grundanliegen des Gesetzes Rechnung getragen, gerade Nichtrauchern den unein­ge­schränkten Besuch von Speise­gast­stätten zu gewährleisten. Dabei kann einerseits das von der Landesregierung angesprochene praktische Bedürfnis berücksichtigt werden, auch in geträn­ke­ge­prägten Klein­gast­stätten ein begleitendes Angebot typischer einfacher Speisen zu ermöglichen. Andererseits können Vorkehrungen gegen einen Missbrauch solcher Möglichkeiten zu Lasten der Speise­ga­s­tronomie getroffen werden. In Betracht kommt etwa eine dem § 12 Abs. 1 der Gaststät­ten­ver­ordnung vergleichbare Regelung. Auf diese Vorschrift hat auch die Landesregierung hingewiesen. Danach dürfen in einer Strauß­wirt­schaft nur einfach zubereitete Speisen verabreicht werden. Die Übertragung dieses Begriffes würde es den Betreibern inhaber­ge­führter oder kleiner Ein-Raum-Gaststätten gestatten, als untergeordnete Nebenleistung kleinere Speisen anzubieten, die für diesen Bereich der Gastronomie typisch ist. Auch ein praktikabler Verwal­tungs­vollzug wäre so gewährleistet. Die hierfür zuständigen Behörden könnten nämlich auf die in Rheinland-Pfalz vorhandenen praktischen Erfahrungen bei der Umsetzung von § 12 Abs. 1 Gaststät­ten­ver­ordnung zurückgreifen. Zugleich würde so verhindert, dass die speisegeprägte Gastronomie ihrerseits einen unzumutbaren Wettbe­wer­bs­nachteil erleidet.

IV.

Die Regelung des § 7 Abs. 1 Satz 1 NRSG bleibt - wie bereits dargelegt - bis zu einer verfas­sungs­gemäßen Neuregelung anwendbar. Dies bedeutet, dass das Rauchen in Gaststätten weiterhin grundsätzlich untersagt ist. Allerdings ist für den Zeitraum bis zu einer Neuregelung durch den Landes­ge­setzgeber eine Zwischen­re­gelung zu treffen, um existenzielle Nachteile für die betroffenen Gaststät­ten­be­treiber zu vermeiden. Der Verfas­sungs­ge­richtshof folgt insoweit im Interesse der Rechts­si­cherheit den in seinen Beschlüssen vom 11. Februar 2008 und 4. August 2008 getroffenen einstweiligen Anordnungen. Demzufolge kann in ausschließlich inhaber­ge­führten Ein-Raum-Gaststätten sowie in nicht ausschließlich inhaber­ge­führten Ein-Raum-Gaststätten mit weniger als 75 qm Gastfläche der Gaststät­ten­be­treiber das Rauchen gestatten. Außerdem ist die Befreiung auf solche Ein-Raum-Gaststätten zu beschränken, in denen lediglich einfach zubereitete Speisen als untergeordnete Nebenleistungen angeboten werden. Des Weiteren darf aus Gründen des Jugendschutzes ein Gastwirt von der Ausnahme vom Rauchverbot nur Gebrauch machen, wenn er Personen mit nicht vollendetem 18. Lebensjahr den Zutritt zu seiner Gaststätte verwehrt. Darüber hinaus ist die betreffende Gaststätte als Raucher­gast­stätte zu kennzeichnen.

B. Zu den von Lehrern erhobenen Verfas­sungs­be­schwerden

Die von Lehrern erhobenen Verfas­sungs­be­schwerden bleiben ohne Erfolg. Denn die Entscheidung des Landes­ge­setz­gebers für ein Rauchverbot in Schulen und während schulischer Veranstaltungen ist mit ihrem besonderen Status vereinbar und im Übrigen verhältnismäßig.

Die Beschwer­de­führer sind zwar auch Träger der allgemeinen Handlungs­freiheit. Dieses Grundrecht kann aber vom Landes­ge­setzgeber für den Bereich der Schulen einschließlich des Schulgeländes eingeschränkt werden. Der Gesetzgeber verfolgt gerade mit der Absicht, Schülerinnen und Schüler durch präventive Maßnahmen von Anfang an vom Rauchen abzuhalten, ein Gemeinwohlziel, das die den Beschwer­de­führern auferlegten Beschränkungen rechtfertigt.

Rauchverbot in der Schule ist als präventive Maßnahme rechtmäßig

Insbesondere ist zu berücksichtigen, dass Lehrer gemäß Art. 36 der Landes­ver­fassung gehalten sind, ihr Amt als Erzieher im Sinne der Grundsätze der Verfassung auszuüben. Hierzu zählt insbesondere die Verpflichtung des Staates nach Art. 27 Abs. 2 der Landes­ver­fassung, eine geordnete Erziehung der Kinder und Jugendlichen zu sichern. Sie kann auch die Aufgabe umfassen, das Eintreten von Gesund­heits­ge­fahren für Schülerinnen und Schüler zu vermeiden. Der Gesetzgeber ist daher berechtigt, präventive Maßnahmen gegen die Gesund­heits­ge­fahren zu ergreifen, die mit dem Rauchen verbunden sind.