Heilmann-Klage wegen Beratungszeit für "Heizungsgesetz" gescheitertOrganklage gegen Ausgestaltung des Gesetz­ge­bungs­ver­fahrens zum sogenannten Heizungsgesetz im Jahr 2023 ohne Erfolg

Der Antragsteller sieht sich durch den Ablauf des Gesetz­ge­bungs­ver­fahrens im Deutschen Bundestag insgesamt wie auch durch einzelne Verfah­rens­schritte in seinen Abgeord­ne­ten­rechten verletzt. Er beanstandet, dass bis zur abschließenden Beratung des Ausschusses für Klimaschutz und Energie am 5. Juli 2023 kein Gesetzentwurf vorgelegen habe, aus dem das eigentlich Gewollte erkennbar gewesen sei. Außerdem sieht er seine Rechte dadurch verletzt, dass die Plenarberatung im September 2023 ohne weitere Ausschuss­be­ratung erfolgt sei.

Im Eilverfahren hatte das Bundes­ver­fas­sungs­gericht dem Deutschen Bundestag mit Beschluss vom 5. Juli 2023 untersagt, die zweite und dritte Lesung in der damals laufenden Sitzungswoche durchzuführen (vgl. Presse­mit­teilung Nr. 63/2023).

Im Haupt­sa­che­ver­fahren hat der Senat nun die Organklage als unzulässig verworfen, weil der Antragsteller nicht ausreichend dargelegt hat, dass er durch den Ablauf des Gesetz­ge­bungs­ver­fahrens in seinen Abgeord­ne­ten­rechten verletzt sein könnte. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG wird durch die Gestaltung eines Gesetz­ge­bungs­ver­fahrens verletzt, wenn ein öffentliches Verhandeln von Argument und Gegenargument gar nicht ermöglicht wird und Mitwir­kungs­rechte der Abgeordneten leerlaufen, etwa weil es an einer gemeinsamen Diskus­si­ons­grundlage fehlt. Dies zeigt der Antragsteller jedoch nicht auf.

Die Entscheidung des Senats ist einstimmig ergangen.

Sachverhalt:

Die Bundesregierung brachte am 17. Mai 2023 den Entwurf zur Änderung des Gebäu­de­ener­gie­ge­setzes beim Bundestag ein. Am 13. Juni 2023 übermittelten die Fraktionen von SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP (im Folgenden: Koali­ti­o­ns­frak­tionen) dem Ausschuss für Klimaschutz und Energie als Unterrichtung ein Papier mit dem Titel „Leitplanken […] zur weiteren Beratung des Gebäu­de­ener­gie­ge­setzes“. Dieses enthielt eine Aufzählung von den Gesetzentwurf modifizierenden und im weiteren Verfahren zu beratenden Gesichtspunkten.

Im Anschluss wurde im Bundestag nicht nur über den Inhalt, sondern auch über den Ablauf des Gesetz­ge­bungs­ver­fahrens kontrovers diskutiert.

Der Gesetzentwurf wurde am 15. Juni 2023 in erster Lesung im Plenum des Deutschen Bundestages beraten und an den Ausschuss für Klimaschutz und Energie überwiesen. Der Ausschuss führte am 21. Juni 2023 eine öffentliche Anhörung zum Gesetzentwurf unter Einbeziehung der „Leitplanken“ durch. Am 27. Juni 2023 bestimmte der Ausschuss als Termin für eine zweite Anhörung den 3. Juli 2023. Mehrheitlich wurde als Voraussetzung hierfür festgelegt, dass die „Texte der Änderungs­anträge“ bis Freitag, den 30. Juni 2023, vorliegen müssten.

Am 30. Juni 2023 wurde dem Ausschuss für Klimaschutz und Energie eine Formu­lie­rungshilfe des Bundes­mi­nis­teriums für Wirtschaft und Klimaschutz für einen Änderungsantrag der Koali­ti­o­ns­frak­tionen vorgelegt und an die Sachver­ständigen sowie alle anderen Abgeordneten versandt. Die zweite öffentliche Anhörung des Ausschusses für Klimaschutz und Energie fand am 3. Juli 2023 statt. Ihre auf der Formu­lie­rungshilfe basierenden Änderungs­anträge legten die Koali­ti­o­ns­frak­tionen am Nachmittag des 4. Juli 2023 im Ausschuss vor. Am Morgen des 5. Juli 2023 beriet der Ausschuss abschließend und gab eine den Änderungs­an­trägen entsprechende Beschluss­emp­fehlung an das Plenum des Bundestages ab.

Nachdem der Antragsteller am 27. Juni 2023 Organklage erhoben und einen Eilantrag gestellt hatte, untersagte der Zweite Senat des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts dem Deutschen Bundestag am 5. Juli 2023, die für den 7. Juli 2023 geplante zweite und dritte Lesung mit der Schluss­ab­stimmung innerhalb der damals laufenden Sitzungswoche durchzuführen.

Die zweite Lesung fand deshalb nach der parla­men­ta­rischen Sommerpause am 8. September 2023 statt. Weitere Ausschuss­be­ra­tungen, die der Antragsteller und andere Vertreter der CDU/CSU-Fraktion für erforderlich hielten, erfolgten nicht. Der Antragsteller stellte jedoch weder einen Antrag auf Zurück­ver­weisung an den Ausschuss noch einen Änderungsantrag zum Gesetzentwurf. In der sich unmittelbar anschließenden dritten Lesung beschloss der Bundestag die Annahme des Gesetzentwurfs der Bundesregierung mit den Änderungen entsprechend der Beschluss­emp­fehlung des Ausschusses für Klimaschutz und Energie vom 5. Juli 2023.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

Die Anträge im Organ­streit­ver­fahren sind unzulässig. Der Antragsteller hat seine Antragsbefugnis nicht substantiiert dargelegt. Er begründet nicht ausreichend, dass er durch den Ablauf des Gesetz­ge­bungs­ver­fahrens zum Gebäu­de­ener­gie­ge­set­z­än­de­rungs­gesetz in seinem Recht auf Teilhabe an der parla­men­ta­rischen Willensbildung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt sein könnte.

I. Im Gesetz­ge­bungs­ver­fahren haben Abgeordnete nicht nur das Recht, im Deutschen Bundestag abzustimmen, sondern auch das Recht zu beraten. Sie müssen sich über den Beratungs­ge­genstand eine Meinung bilden und auf den Beschlussinhalt Einfluss nehmen können. Hierfür bedürfen sie derjenigen Informationen, die zur Beurteilung des Beratungs­ge­gen­stands erforderlich sind. Auch Abgeordnete der parla­men­ta­rischen Minderheit müssen die Möglichkeit haben, ihren Standpunkt in den Willens­bil­dungs­prozess des Parlaments einzubringen. Ihnen muss hierfür insbesondere die öffentliche Debatte zur Verfügung stehen. Ein subjektives Recht der Abgeordneten auf öffentliche Anhörungen folgt aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG jedoch nicht.

Das Grundgesetz überlässt das inner­pa­r­la­men­ta­rische Verfahren der autonomen Regelung durch den Deutschen Bundestag. Um eine Anpassung an veränderte Arbeits­be­din­gungen zu ermöglichen, kann der Bundestag etwa auf eine in einer digitalisierten Welt veränderte Beratungskultur reagieren und neue Strategien des arbeitsteiligen Zusammenwirkens und der Koordination der politischen Willensbildung entwickeln.

Das Bundes­ver­fas­sungs­gericht überprüft, ob die Wahrnehmung der Geschäfts­ord­nungs­au­tonomie die verfas­sungs­recht­lichen Grenzen wahrt. Die Verfah­rens­ge­staltung des Deutschen Bundestages ist dabei auch der Kontrolle dahin unterworfen, dass ihr Zweck, die parla­men­ta­rische Willensbildung zu ermöglichen, nicht gänzlich verfehlt wird. Anderenfalls fehlte ein Schutz davor, dass die Abgeord­ne­ten­rechte ihrer Substanz beraubt werden und faktisch leerlaufen.

Das Grundgesetz geht davon aus, dass im Bundestag die Fragen der Staatsleitung, insbesondere der Gesetzgebung, in Rede und Gegenrede der einzelnen Abgeordneten erörtert werden. Die parla­men­ta­rische Willensbildung ist in der Realität jedoch kein Einzelakt, sondern ein vielschichtiger Vorgang. Ein wesentlicher Teil der Parla­ments­arbeit wird dabei traditionell außerhalb des Plenums insbesondere in den Ausschüssen und den Fraktionen geleistet. Das parla­men­ta­rische Regie­rungs­system sieht zudem die Verbindung zwischen der Parla­ments­mehrheit im Bundestag und der Bundesregierung vor, die ebenfalls den Prozess der parla­men­ta­rischen Willensbildung prägt. Gleichwohl muss die Entscheidung – etwa über einen Gesetzentwurf – dem Parlament als Ergebnis der Willensbildung der Gesamtheit der Abgeordneten zugerechnet werden können. Nur damit kann das parla­men­ta­rische Beratungs­ver­fahren seine demokratische Legiti­ma­ti­o­ns­funktion erfüllen.

Daraus ergeben sich zwar keine inhaltlichen Quali­täts­an­for­de­rungen an die tatsächlich geführte parla­men­ta­rische Debatte. Die inhaltliche Ausein­an­der­setzung zu einem Vorhaben im parla­men­ta­rischen Verfahren darf jedoch nicht unmöglich sein, etwa weil ein Gesetz­ge­bungs­ver­fahren missbräuchlich verschleppt oder beschleunigt wird oder eine gemeinsame Diskus­si­ons­grundlage für die Entscheidung nicht zur Verfügung steht.

Meinungsbildung und Einflussnahme haben auch eine zeitliche Dimension. Die zeitlichen Abläufe einer Geset­zes­be­ratung im Bundestag ergeben sich in der Parla­ment­s­praxis in erster Linie aus dem Agieren der Fraktionen. Konkrete Vorgaben zur angemessenen Dauer der Geset­zes­be­ratung enthält das Grundgesetz nicht. Der Bundestag beurteilt autonom, ob zeitliche Vorgaben, die nur im Konsens oder mit einer sachlichen Begründung verkürzt werden dürfen und damit eine Konsen­so­ri­en­tierung zwischen allen Fraktionen fordern, die Arbeits- und Funkti­o­ns­fä­higkeit des Bundestages steigern oder schwächen.

Die parla­men­ta­rische Beratung verfehlt ihre Legiti­ma­ti­o­ns­funktion auch dann, wenn eine inhaltliche Ausein­an­der­setzung deswegen unmöglich ist, weil eine gemeinsame Diskus­si­ons­grundlage nicht zur Verfügung steht. Ohne sie kann eine Beratung ihren Zweck, eine öffentliche Ausein­an­der­setzung mit dem Geset­zes­vorhaben zu ermöglichen, nicht erfüllen. Bei Änderungs­vor­schlägen, die thematisch nicht mit der Gesetzesvorlage in Zusammenhang stehen, besteht die Möglichkeit der öffentlichen Ausein­an­der­setzung jedenfalls, solange sie in der Plenardebatte aufgegriffen werden.

II. Der Antragsteller zeigt nicht auf, dass seine Abgeord­ne­ten­rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG durch den Ablauf des Gesetz­ge­bungs­ver­fahrens verletzt sein könnten.

Im Eilverfahren musste der Antragsteller lediglich darlegen, dass eine Verletzung seiner persönlichen Abgeord­ne­ten­rechte bis zum Zeitpunkt der Antragstellung in Betracht kam, etwa weil ihm bisher keine Gelegenheit gegeben worden war, von dem Beratungs­ge­genstand Kenntnis zu nehmen. Im Haupt­sa­che­ver­fahren ist jedoch eine substantiierte Darlegung dazu erforderlich, dass der Antragsgegner durch die Ausgestaltung des Gesetz­ge­bungs­ver­fahrens insgesamt verfas­sungs­rechtliche Vorgaben und damit Abgeord­ne­ten­rechte verletzt hat.

Diesen Anforderungen genügt das Antrags­vor­bringen nicht.

1. Der Antragsteller legt nicht dar, dass der Bundestag als Antragsgegner mit der tatsächlichen Gestaltung einzelner Schritte des Gesetz­ge­bungs­ver­fahrens seine Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt haben könnte.

a) Eine gleich­heits­widrige Benachteiligung gegenüber anderen Abgeordneten, insbesondere Mitgliedern der Koali­ti­o­ns­frak­tionen, durch das Vorenthalten von Informationen hat der Antragsteller nicht nachvollziehbar darlegen können. Es fehlt schon an belastbaren Anhaltspunkten für diese vom Antragsteller geäußerte Vermutung.

Die für die Beratung und Beschluss­fassung maßgeblichen Unterlagen sind jeweils innerhalb kürzester Zeit nach ihrer Fertigstellung auf den üblichen Vertei­lungswegen des Bundestages übermittelt worden. Dies betrifft die „Leitplanken“ vom 13. Juni 2023 ebenso wie die Formu­lie­rungshilfe vom 30. Juni 2023 und die Änderungs­anträge der Koali­ti­o­ns­frak­tionen vom 4. Juli 2023.

b) Soweit der Antragsteller geltend macht, die Koali­ti­o­ns­frak­tionen hätten sich der Kommunikation verweigert, ist die Möglichkeit einer Verletzung seines Abgeord­ne­ten­rechts ebenfalls nicht ersichtlich.

Gegenüber dem Bundestag durchsetzbare Rechte auf Teilhabe parla­men­ta­rischer Minderheiten an der Willensbildung des Parlaments erstrecken sich nicht auf informelle Gesprächsrunden. Sie sind dem Bundestag nicht als dessen Organi­sa­ti­o­ns­ent­scheidung zuzurechnen.

Ebenso wenig können Abgeordnete der Minderheit vom Bundestag beanspruchen, in den internen Willens­bil­dungs­prozess der Mehrheit oder in deren Kommu­ni­ka­ti­o­ns­kanäle zur Regierung einbezogen zu werden. Der hieraus resultierende Infor­ma­ti­o­ns­vor­sprung ist der vom Grundgesetz vorgesehenen Konzeption einer von der Parla­ments­mehrheit abhängigen Regierung immanent und kann keine Mitwirkungs-, sondern gegebenenfalls nur hiervon zu trennende Infor­ma­ti­o­ns­rechte auslösen.

2. Aus dem Vorbringen des Antragstellers ergibt sich auch nicht, dass das Gesetz­ge­bungs­ver­fahren zum Gebäu­de­ener­gie­ge­set­z­än­de­rungs­gesetz insgesamt seinen Zweck verfehlt haben könnte, die parla­men­ta­rische Willensbildung hierüber zu ermöglichen.

Der Antragsteller macht geltend, das Gesetz­ge­bungs­ver­fahren sei bis zum Erlass der einstweiligen Anordnung des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts mit Fehlern „infiziert“ gewesen, die sich dadurch, dass der Bundestag den Gesetzentwurf sodann „in die Tiefkühltruhe gelegt“ habe, auch auf die Beratung und den Beschluss im September 2023 ausgewirkt hätten. Sein Vorbringen zielt darauf, dass es für die parla­men­ta­rische Willensbildung an einer tauglichen Diskus­si­ons­grundlage gefehlt haben könnte.

Die Beurteilungen des Antragstellers finden jedoch im tatsächlichen Ablauf des Gesetz­ge­bungs­ver­fahrens keine Grundlage. Für die Beratungen lagen jeweils für die Willensbildung und die Möglichkeit zur Einflussnahme geeignete Beratungs­grundlagen vor.

a) Der Gesetzentwurf der Bundesregierung war entgegen der Einschätzung des Antragstellers nicht lediglich ein „Platzhalter“. Der Regie­rungs­entwurf erweist sich weder für sich genommen noch unter Berück­sich­tigung der „Leitplanken“ noch aus der Rückschau des beschlossenen Gesetzes als ungeeignete Beratungs­grundlage.

b) In den Ausschuss­be­ra­tungen bildeten – entgegen der Sicht des Antragstellers – die konkre­ti­sie­rungs­be­dürftigen „Leitplanken“ nicht die alleinige Beratungs­grundlage. Der Antragsteller übergeht den Regie­rungs­entwurf lediglich aufgrund seiner unzutreffenden Wertung, dieser sei „Platzhalter“ und daher unmaßgeblich.

c) Mit der Formu­lie­rungshilfe des Ministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz vom 30. Juni 2023 lagen auch die erforderlichen Informationen vor, damit eine Willensbildung über den Beratungs­ge­genstand bis zum Beratungs­ab­schluss im Plenum erfolgen konnte. Zwar kritisierten zahlreiche Sachverständige die kurze Vorbe­rei­tungszeit vor der zweiten öffentlichen Anhörung. Gleichwohl berieten alle Beteiligten über die Formu­lie­rungshilfe. Die Kritik des Antragstellers, die „Verbindlichkeit“ der Formu­lie­rungshilfe sei unklar gewesen, lässt sich nicht auf die Protokolle der Ausschuss­be­ra­tungen stützen. Substantielle Änderungen zwischen der Formu­lie­rungshilfe und den nachfolgenden Änderungs­an­trägen konnte der Antragsteller ebenfalls nicht belegen. Auf die formale Unterscheidung zwischen der Formu­lie­rungshilfe und den Änderungs­an­trägen kommt es für die Möglichkeit der Willensbildung nicht an.

d) Eine Verletzung der Abgeord­ne­ten­rechte dadurch, dass nach Erlass der einstweiligen Anordnung keine weiteren Ausschuss­be­ra­tungen durchgeführt wurden, scheidet damit aus. Der Antragsteller unterstellt, dass die bis zum Erlass der einstweiligen Anordnung abgehaltenen Ausschuss­be­ra­tungen unmaßgeblich seien. Dies trifft nicht zu. Zwar waren diese Beratungen zeitlich stark verdichtet, aber weder außergewöhnlich kurz noch inhaltsleer noch ohne Ergebnis.