Asylsuchende dürfen geringere Sozialhilfe erhalten als Bürgergeld-EmpfängerGrundleistungen nach dem Asylbe­wer­ber­leis­tungs­gesetz im Zeitraum vom 1. September 2018 bis zum 20. August 2019 sind im Wesentlichen mit dem Grundgesetz vereinbar

In seinem Beschluss stellt der Senat fest, dass die Regelungen in § 3 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nrn. 1, 5, § 3 Abs. 2 Satz 5 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 5, Satz 8 Nrn. 1, 5 AsylbLG a.F. überwiegend mit den Anforderungen aus Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 Grundgesetz (GG) an die Gewährleistung eines menschen­würdigen Existenz­mi­nimums in Einklang standen. Der Gesetzgeber durfte insbesondere - anknüpfend an einen voraussichtlich nur vorübergehenden Aufenthalt Asylbe­wer­ber­leis­tungs­be­rech­tigter - bestimmte Bedarfe unberück­sichtigt lassen, die im Sozia­l­hil­ferecht als existenz­not­wendig anerkannt sind. Insoweit ist auch die Festlegung der Bezugsdauer von Grundleistungen auf 15 Monate gemäß § 2 Abs. 1 AsylbLG a.F. verfas­sungs­rechtlich nicht zu beanstanden, soweit sie die Inhaber von Duldungen (mit der Ausnahme von Ausbil­dungs­dul­dungen) betrifft.

Ab September 2018 beruhten die Leistungen allerdings nicht mehr auf einer hinreichend aktuellen Datengrundlage. Die verfas­sungs­recht­lichen Anforderungen waren dadurch in der Gesamtschau nicht mehr gewahrt. Der Senat hat die vorgenannten Regelungen des § 3 AsylbLG a.F. daher für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärt, soweit sie die Höhe der Grundleistungen im Zeitraum vom 1. September 2018 bis zum 20. August 2019 regeln, sie jedoch für diesen Zeitraum weiter für anwendbar erklärt. Die Vorschrift des § 2 Abs. 1 Halbsatz 1 AsylbLG a.F. hat er im vorgenannten Zeitraum im Umfang der Überprüfung für mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt.

Die Entscheidung ist mit Gegenstimmen ergangen.

Sachverhalt

Im Ausgangs­ver­fahren ist die Höhe der Grundleistungen nach dem AsylbLG für außerhalb von Aufnah­me­ein­rich­tungen lebende Menschen in den Bedarfsstufen 1 und 5 im Monat September 2018 streitig.

I. Das AsylbLG beinhaltet für die Gewährung existenz­si­chernder Leistungen unter anderem an Asylsuchende, Geduldete und vollziehbar ausrei­se­pflichtige Personen Sonder­re­ge­lungen. Diese Personen erhalten erst nach Ablauf einer gewissen Zeit, die im September 2018 bei 15 Monaten gerechnet ab der Einreise nach Deutschland lag, nach § 2 Abs. 1 AsylbLG Leistungen in entsprechender Anwendung des Zwölften Buches Sozial­ge­setzbuch (SGB XII) (sogenannte Analo­g­leis­tungen). Bis dahin erhalten sie Grundleistungen.

Die Bemessung der Grundleistungen orientiert sich seit März 2015 zwar ebenfalls an den Strukturen des Sozia­l­hil­fe­rechts. Für die Abstufung der Leistungs­beträge existieren sechs Bedarfsstufen, die den Regel­be­da­rfs­stufen des Sozia­l­hil­fe­rechts entsprechen. Als Datengrundlage für die Leistungs­be­messung zieht der Gesetzgeber die für die Berechnung der sozia­l­hil­fe­recht­lichen Regelbedarfe durchgeführte Sonder­aus­wertung der Einkommens- und Verbrauchs­s­tichprobe (EVS) heran, die im März 2015 auf Erhebungen im Jahr 2008 beruhte (EVS 2008). Gewisse Bedarfs­po­si­tionen, die in die Leistungen nach dem SGB XII einfließen, bleiben bei der Bemessung der Grundleistungen aber unberück­sichtigt, so insbesondere seit dem 17. März 2016 auch bestimmte Bedarfe aus den EVS-Abteilungen 9 (Freizeit, Unterhaltung, Kultur) und 10 (Bildung), unter anderem für Fernsehgeräte, Personal Computer und Software, Musik­in­strumente und Sportausrüstung sowie Kurse. Der Gesetzgeber ging insoweit davon aus, dass bei noch nicht verfestigtem Aufenthalt bestimmte (soziokulturelle) Bedarfe noch nicht zu berücksichtigen seien.

Im Oktober 2016 initiierte die Bundesregierung den Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung des Asylbe­wer­ber­leis­tungs­ge­setzes, welches unter anderem eine Neuberechnung der Grundleistungen auf der Grundlage der mittlerweile vorliegenden Sonder­aus­wertung der EVS 2013 zum 1. Januar 2017 hätte regeln sollen. Das Geset­zes­vorhaben fiel jedoch der Diskontinuität anheim.

II. Die Klägerin zu 1) des Ausgangs­ver­fahrens ist die allein­er­ziehende Mutter des im Februar 2011 geborenen Klägers zu 2). Beide sind eritreische Staats­an­ge­hörige. Im Ausgangs­ver­fahren begehren sie höhere Grundleistungen nach dem AsylbLG für den Monat September 2018. In diesem Monat verfügten sie über Duldungen und lebten gemeinsam in einer Wohnung.

Das Landes­so­zi­al­gericht Niedersachsen-Bremen hat das Verfahren ausgesetzt und dem Bundes­ver­fas­sungs­gericht die Frage der Vereinbarkeit von § 3 Abs. 2 Sätze 1 und 2 AsylbLG und § 3 Abs. 2 Satz 5 in Verbindung mit Abs. 1 Sätze 5 und 8 AsylbLG a.F. mit dem Grundgesetz zur Entscheidung vorgelegt.

Wesentliche Erwägungen des Senats

I. Die Vorlage bedarf der Begrenzung.

1. Die vorgelegten Vorschriften unterliegen nur im Hinblick auf die Teilregelungen in § 3 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nrn. 1, 5, § 3 Abs. 2 Satz 5 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 5, Satz 8 Nrn. 1, 5 AsylbLG a.F., welche die Bedarfsstufen 1 und 5 betreffen, der verfas­sungs­recht­lichen Prüfung. Denn für das Ausgangs­ver­fahren kommt es nur in diesem Umfang auf die Gültigkeit der vorgelegten Vorschriften an.

2. Die vorgelegten Vorschriften unterliegen nicht in der gesamten Geltungszeit der verfas­sungs­recht­lichen Prüfung. Diese hat der Senat aber über den im Ausgangs­ver­fahren streit­ge­gen­ständ­lichen Monat September 2018 hinaus auf die Zeit bis zum 20. August 2019 erstreckt, weil bis dahin der im Ausgangs­ver­fahren entschei­dungs­er­hebliche Normenbestand unverändert Geltung hatte.

II. § 2 Abs. 1 AsylbLG a.F. steht in einem derart engen Zusammenhang mit den vorgelegten Regelungen, dass die verfas­sungs­rechtliche Prüfung auf diese Vorschrift zu erweitern ist, soweit sie für das Ausgangs­ver­fahren entschei­dungs­er­heblich ist. Da die Kläger des Ausgangs­ver­fahrens im Monat September 2018 Inhaber von Duldungen nach § 60 a Aufent­halts­gesetz (AufenthG) waren, kommt es für das Ausgangs­ver­fahren allein darauf an, inwieweit für geduldete Personen (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 4 AsylbLG) eine 15-monatige Wartefrist geregelt werden konnte. Innerhalb der Gruppe der Duldungsinhaber sind aber mangels Entschei­dungs­er­heb­lichkeit für das Ausgangs­ver­fahren die Inhaber einer Ausbil­dungs­duldung - eines speziell geregelten Unterfalls der Duldung - von der verfas­sungs­recht­lichen Betrachtung auszunehmen.

III. Die § 3 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nrn. 1, 5, § 3 Abs. 2 Satz 5 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 5, Satz 8 Nrn. 1, 5 AsylbLG a.F. stehen überwiegend mit den Anforderungen aus Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG an die Gewährleistung eines menschen­würdigen Existenz­mi­nimums in Einklang.

1. Die Grundleistungen waren in der Zeit von September 2018 bis zum 20. August 2019 in den Bedarfsstufen 1 und 5 nicht evident zu niedrig bemessen. Zwar bestanden betragsmäßig deutliche Unterschiede zwischen Grund- und Analo­g­leis­tungen. Es ist jedoch nicht erkennbar, dass die gewährten Leistungen die physische Existenz des Menschen, die Möglichkeit zur Pflege zwischen­mensch­licher Beziehungen und ein Mindestmaß an Teilhabe am gesell­schaft­lichen, kulturellen und politischen Leben keinesfalls mehr sicherstellen konnten.

2. Auch der Modus der Berechnung der Leistungshöhe anhand der Daten der EVS 2008 ist dem Grunde nach verfas­sungs­rechtlich nicht zu beanstanden.

a) Es ist tragfähig begründbar, dass der Gesetzgeber als Datengrundlage für die Bemessung der Grundleistungen die für die Berechnung von Sozia­l­hil­fe­leis­tungen und Leistungen nach dem SGB XII durchgeführte Sonder­aus­wertung der EVS herangezogen und keine gesonderte Erhebung bei einer spezifisch auf die Empfänger von Leistungen nach dem Asylbe­wer­ber­leis­tungs­gesetz zugeschnittenen Referenzgruppe durchgeführt hat. Nach dem normativen Leitbild von Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG sind die für die Gewährleistung einer menschen­würdigen Existenz zu deckenden Bedarfe im Ausgangspunkt für alle in Deutschland lebenden Personen gleich. Vor diesem Hintergrund ist der Gesetzgeber im Grundsatz nicht verpflichtet, eine spezifisch auf Bezieher von Grundleistungen zugeschnittene Erhebung durchzuführen. Er darf an die Erhebungen anknüpfen, die für alle Menschen gleichermaßen ein Existenzminimum sichern sollen.

b) Es begegnet weiter keinen verfas­sungs­recht­lichen Bedenken, dass der Gesetzgeber - ausgehend davon - für nach dem AsylbLG leistungs­be­rechtigte Personen aufgrund deren spezifischer Lebenssituation bestimmte Bedarfe, insbesondere mit Wirkung ab dem 17. März 2016 einzelne Bedarfe der EVS-Abteilungen 9 und 10, nicht bedarfs­be­gründend berücksichtigt hat.

aa) Soweit der Gesetzgeber bei der Festlegung des menschen­würdigen Existenz­mi­nimums die Besonderheiten bestimmter Bedarfslagen berücksichtigt, darf er bei der konkreten Ausgestaltung existenz­si­chernder Leistungen insbesondere nicht pauschal nach dem Aufent­halts­status differenzieren. Allerdings darf der Gesetzgeber im Rahmen des ihm zustehenden Spielraums auch wertende Entscheidungen über Bedarfe treffen, soweit die Entscheidung hinreichend nachvollziehbar ist. Gesetz­ge­be­rische Wertungen können dabei auch an eine mit dem Aufent­halts­status verbundene kurze Aufent­haltsdauer knüpfen, wenn sich dies hinreichend begründen lässt.

Die wertende Zugrundelegung niedrigerer sozio­kul­tu­reller Bedarfe in den EVS-Abteilungen 9 und 10 durch den Gesetzgeber ist unter Annahme einer während der ersten 15 Monate des Aufenthalts noch unsicheren Aufent­halts­per­spektive hinreichend nachvollziehbar. Auch im Hinblick auf die konkreten einzelnen Ausgabenposten erweist sich deren Nicht­be­rück­sich­tigung jeweils als mit Blick auf diesen sachlichen Grund verfas­sungs­rechtlich unbedenklich.

bb) Der Gesetzgeber hat in § 2 Abs. 1 AsylbLG a.F. das Bestehen einer noch ungesicherten Bleibe­per­spektive auf 15 Monate festgelegt. Dies begegnet, soweit § 2 Abs. 1 AsylbLG a.F. hier zur Überprüfung steht, keinen verfas­sungs­recht­lichen Bedenken.

Die Zeitspanne von 15 Monaten bewegt sich innerhalb der zeitlichen Grenzen eines Kurzaufenthalts. Weiterhin ist die Annahme des Gesetzgebers, dass Inhaber von Duldungen (mit Ausnahme von Ausbil­dungs­dul­dungen) bis zum Ende des 15. Monats ab Beginn ihres Aufenthalts in Deutschland über keine gesicherte Aufent­halts­per­spektive verfügten, tragfähig begründbar. Die Duldung ist kein generell auf Verstetigung des Aufenthalts ausgerichtetes Rechtsinstitut. Auch ließen in dem der verfas­sungs­recht­lichen Prüfung unterliegenden Zeitraum statistische Erhebungen die Annahme vertretbar erscheinen, dass jedenfalls bis zum Ende der ersten 15 Monate nach ihrer Einreise in Deutschland Duldungsinhaber im Durchschnitt noch über keine Sicherheit verfügten, ob sich ihr Aufenthalt verstetigen würde.

Der Gesetzgeber war auch nicht gehalten, feiner zu differenzieren und zumindest für bestimmte Gruppen geduldeter Menschen den Analo­g­leis­tungsbezug früher einsetzen zu lassen. Er durfte Inhaber von Duldungen während der ersten 15 Monate des Aufenthalts typisierend betrachten.

c) Auch im Übrigen bewegt sich der Gesetzgeber beim Modus der Berechnung der Leistungshöhe innerhalb des ihm insoweit zustehenden Spielraums. Die von dem Gesetzgeber auf der Grundlage dieser Bedarfs­fest­le­gungen aus der Sonder­aus­wertung der EVS 2008 errechnete Leistungshöhe ist auch rechnerisch in Bedarfsstufe 1 wie 5 tragfähig begründbar.

3. Mit den aus Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG folgenden Vorgaben für die zeitgerechte Bemessung der Leistungen nicht zu vereinbaren war es jedoch, dass der Gesetzgeber in der Zeit von September 2018 bis zum 20. August 2019 nicht die Werte der EVS 2013 als damals aktuellster verfügbarer Datengrundlage, sondern noch die Werte der EVS 2008 zugrunde gelegt hatte. Ein mit verfas­sungs­recht­lichen Vorgaben noch vereinbarer Zeitraum zur Umsetzung der EVS 2013 war jedenfalls im September 2018 verstrichen. Zu der Zeit waren knapp zwei Jahre vergangen, seit die Sonder­aus­wertung der EVS 2013 spätestens im Herbst 2016 vorgelegen hatte.

Der Gesetzgeber muss bei der Ausgestaltung der Leistungen zur Sicherung des menschen­würdigen Existenz­mi­nimums die entsprechenden Bedarfe der Hilfe­be­dürftigen zeit- und reali­täts­gerecht erfassen. Die erheblichen Spielräume des Gesetzgebers bei der Bemessung existenz­si­chernder Leistungen machen es notwendig, die Bemes­sungs­grundlage aktuell zu halten, damit die Existenz­si­cherung nicht durch im zeitlichen Verlauf eintretende Änderungen gefährdet wird.

Dem parla­men­ta­rischen Gesetzgeber ist zwar mit Rücksicht auf die Gesetz­mä­ßig­keiten des parla­men­ta­rischen Verfahrens für die Umsetzung einer neuen Sonder­aus­wertung und die Notwendigkeit eines politischen Kompromisses ein längerer Reakti­o­ns­zeitraum zuzugestehen. Die Nicht­durch­setz­barkeit bestimmter politischer Gestal­tungs­wünsche dispensiert jedoch nicht von der Befolgung verfas­sungs­recht­licher Pflichten zur Aktualisierung der Berech­nungs­grundlagen. Der Zeitraum von mehr als zwei Jahren seit Auswertung der EVS 2013 überschritt die Grenze des verfas­sungs­rechtlich Vertretbaren. Auch das zwischen­zeitliche Scheitern eines Geset­ze­s­entwurfs am Diskon­ti­nu­i­täts­grundsatz rechtfertigt diesen Zeitrahmen nicht.

4. Infolge der unterbliebenen Aktualisierung der Leistungssätze auf der Grundlage der EVS 2013 in Bedarfsstufe 1 und 5 kann nicht mehr davon ausgegangen werden, dass das Ziel der Sicherung einer menschen­würdigen Existenz im Ergebnis erreicht wurde. Bei Zugrundelegung der in der Sonder­aus­wertung der EVS 2013 enthaltenen Zahlenwerte hätte sich in der Bedarfsstufe 1 ein jedenfalls rund 15 Euro und in der Bedarfsstufe 5 ein jedenfalls rund 30 Euro höherer monatlicher Leistungsbetrag ergeben. Dass der Gesetzgeber für den der verfas­sungs­recht­lichen Prüfung unterliegenden Zeitraum von der Festsetzung höherer Leistungs­beträge in dieser Größenordnung abgesehen hatte, lässt sich auch nicht anderweitig tragfähig begründen.

Angesichts des nicht unerheblichen Ausmaßes dieser Differenz wurde der Verfas­sungs­verstoß auch nicht dadurch ausgeräumt, dass der Gesetzgeber diesen Mangel im Zuge der zum 1. September 2019 in Kraft getretenen Neuregelungen, die auf der Grundlage der EVS 2013 ermittelt waren, behoben hatte.

IV. Die zur Prüfung vorgelegten Regelungen in § 3 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nrn. 1, 5, § 3 Abs. 2 Satz 5 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 5, Satz 8 Nrn. 1, 5 AsylbLG a.F. sind in dem der verfas­sungs­recht­lichen Prüfung unterliegenden Zeitraum vom 1. September 2018 bis zum 20. August 2019 für mit der Verfassung unvereinbar, nicht jedoch für nichtig zu erklären. Durch eine Nichti­g­er­klärung würde ein Zustand geschaffen, der von der verfas­sungs­mäßigen Ordnung noch weiter entfernt wäre als der bisherige.

Die Unver­ein­ba­r­e­r­klärung wird mit einer Anordnung der Fortgeltung der Regelungen verbunden. Der Gesetzgeber ist durch Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG nicht verpflichtet, die Leistungen rückwirkend für die Zeit vor der Entscheidung des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts neu festzusetzen. Da die Leistungen nicht evident unzureichend bemessen waren und der Gesetzgeber zum 1. September 2019 den Berech­nungsmodus auf die EVS 2013 umgestellt hat, war es auch nicht erforderlich, die Fortgel­tungs­a­n­ordnung mit der Maßgabe zu verbinden, dass in dem der verfas­sungs­recht­lichen Prüfung unterliegenden Zeitraum höhere Leistungs­beträge gelten.