Vorschriften zur Einheits­be­wertung für Bemessung der Grundsteuer verfas­sungs­widrigGesetzgeber muss bis spätestens 31. Dezember 2019 Neuregelung schaffen

Einheitswerte für Grundbesitz werden nach den Vorschriften des Bewer­tungs­ge­setzes in den "alten" Bundesländern noch heute auf der Grundlage der Wertver­hältnisse zum 1. Januar 1964 ermittelt und bilden die Grundlage für die Bemessung der Grundsteuer. Der Entscheidung liegen fünf Verfahren, drei Richtervorlagen des Bundes­fi­nanzhofs und zwei Verfas­sungs­be­schwerden, zugrunde. Die Klägerinnen und Kläger der Ausgangs­ver­fahren beziehungsweise Beschwer­de­füh­re­rinnen und Beschwer­de­führer sind Eigentümer von bebauten Grundstücken in verschiedenen "alten" Bundesländern, die jeweils vor den Finanzgerichten gegen die Festsetzung des Einheitswertes ihrer Grundstücke vorgegangen sind. In drei Revisi­ons­ver­fahren hat der Bundesfinanzhof die Verfahren ausgesetzt und dem Bundes­ver­fas­sungs­gericht die Frage vorgelegt, ob die einschlägigen Vorschriften des Bewer­tungs­ge­setzes wegen Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verfassungswidrig sind. Mit den Verfas­sungs­be­schwerden wird im Wesentlichen ebenfalls eine Verletzung des allgemeinen Gleich­heits­satzes gerügt.

Festhalten am Haupt­fest­stel­lungs­zeitpunkt von 1964 führt zu gravierenden und umfassenden Ungleich­be­hand­lungen

Das Bundes­ver­fas­sungs­gericht entschied, dass die Regelungen des Bewer­tungs­ge­setzes zur Einheits­be­wertung von Grundvermögen mit dem allgemeinen Gleichheitssatz unvereinbar sind. Art. 3 Abs. 1 GG lässt dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung von Bewer­tungs­vor­schriften für die steuerliche Bemes­sungs­grundlage einen weiten Spielraum, verlangt aber ein in der Relation der Wirtschaftsgüter zueinander reali­täts­ge­rechtes Bewer­tungs­system. Das Festhalten des Gesetzgebers an dem Haupt­fest­stel­lungs­zeitpunkt von 1964 führt zu gravierenden und umfassenden Ungleich­be­hand­lungen bei der Bewertung von Grundvermögen, für die es keine ausreichende Rechtfertigung gibt.

Steuer­pflichtigen müssen dem Grundsatz nach durch Steuergesetz rechtlich und tatsächlich gleichmäßig belastet werden

Die in der Rechtsprechung des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts entwickelten Grundsätze zur Anwendung des allgemeinen Gleich­heits­satzes im Steuerrecht verlangen auch auf der Ebene der Ermittlung der Besteu­e­rungs­grundlagen eine gleich­heits­ge­rechte Ausgestaltung der Wertbemessung. Gleich­heits­recht­licher Ausgangspunkt im Steuerrecht ist der Grundsatz der Lasten­gleichheit. Die Steuer­pflichtigen müssen dem Grundsatz nach durch ein Steuergesetz rechtlich und tatsächlich gleichmäßig belastet werden. Der Gleichheitssatz belässt dem Gesetzgeber einen weit reichenden Entschei­dungs­spielraum sowohl bei der Auswahl des Steuer­ge­gen­standes als auch bei der Bestimmung des Steuersatzes. Abweichungen von der mit der Wahl des Steuer­ge­gen­standes einmal getroffenen Belas­tungs­ent­scheidung müssen sich indessen ihrerseits am Gleichheitssatz messen lassen. Demgemäß bedürfen sie eines besonderen sachlichen Grundes, der die Ungleich­be­handlung zu rechtfertigen vermag. Dabei steigen die Anforderungen an den Recht­fer­ti­gungsgrund mit dem Ausmaß der Abweichung und ihrer Bedeutung für die Verteilung der Steuerlast insgesamt.

Die Aussetzung einer erneuten Haupt­fest­stellung der Einheits­be­wertung über einen langen Zeitraum führt systembedingt in erheblichem Umfang zu Ungleich­be­hand­lungen durch ungleiche Bewer­tungs­er­gebnisse. Infolge der Anknüpfung an die Wertver­hältnisse zum 1. Januar 1964 spiegeln sich die wertver­zer­renden Auswirkungen des überlangen Haupt­fest­stel­lungs­zeitraums in den einzelnen Bewer­tungs­ele­menten sowohl des Ertragswert- als auch des Sachwert­ver­fahrens wider.

Haupt­fest­stellung soll alle sechs Jahre für bebaute und unbebaute Grundstücke erfolgen

Das System der Einheits­be­wertung für Grundbesitz ist davon geprägt, dass in regelmäßigen Zeitabständen eine allgemeine Wertfest­stellung (Haupt­fest­stellung) stattfindet. Diese Haupt­fest­stellung soll gemäß § 21 Abs. 1 BewG alle sechs Jahre für bebaute und unbebaute Grundstücke erfolgen. Ziel der Bewer­tungs­regeln ist es, Einheitswerte zu ermitteln, die dem Verkehrswert der Grundstücke zumindest nahekommen. Der Verkehrswert ist in diesem System die Bezugsgröße, an der sich die Ergebnisse der Einheits­be­wertung im Hinblick auf Art und Umfang etwaiger Abweichungen zur Beurteilung einer gleich­heits­ge­rechten Besteuerung messen lassen müssen.

Aussetzung der erforderlichen Haupt­fest­stellung führt zu Wertver­zer­rungen innerhalb des Grundvermögens

Der Gesetzgeber hat den Zyklus der periodischen Wiederholung von Haupt­fest­stel­lungen, nachdem er ihn erst 1965 wieder aufgenommen hatte, nach der darin auf den 1. Januar 1964 bezogenen Haupt­fest­stellung ausgesetzt und seither nicht mehr aufgenommen. 1970 wurde per Gesetz angeordnet, dass der Zeitpunkt der auf die Haupt­fest­stellung 1964 folgenden nächsten Haupt­fest­stellung der Einheitswerte des Grundbesitzes durch besonderes Gesetz bestimmt wird. Ein solches Gesetz ist bis heute nicht verabschiedet worden. Die seither andauernde Aussetzung der erforderlichen Haupt­fest­stellung führt in zunehmendem Maße zu Wertver­zer­rungen innerhalb des Grundvermögens. Das ergibt sich als zwangsläufige Folge aus dem geltenden Bewer­tungs­system.

Haupt­fest­stellung muss regelmäßigen und in nicht zu weit ausein­an­der­lie­genden Abständen erfolgen

Die im Gesetz vorgesehene periodische Wiederholung der Haupt­fest­stellung ist zentral für das vom Gesetzgeber selbst so gestaltete Bewer­tungs­system. Ihm liegt der Gedanke zugrunde, dass die den Verkehrswert der Grundstücke bestimmenden Verhältnisse einheitlich zum Zeitpunkt der Haupt­fest­stellung möglichst realitätsnah abgebildet werden. Da diese Verhältnisse während der folgenden Jahre eines Haupt­fest­stel­lungs­zeitraums typischerweise verkehrs­wer­tre­le­vanten Veränderungen unterliegen, bedarf es in regelmäßigen und nicht zu weit ausein­an­der­lie­genden Abständen einer neuen Haupt­fest­stellung. Je länger ein Haupt­fest­stel­lungs­zeitraum über die ursprünglich vorgesehenen sechs Jahre hinaus andauert, desto größer im Einzelfall und umfangreicher in der Gesamtzahl werden zwangsläufig die Abweichungen zwischen dem tatsächlichen Verkehrswert und den auf den Haupt­fest­stel­lungs­zeitpunkt bezogenen Einheitswerten der Grundstücke.

Eine Ausein­an­der­ent­wicklung zwischen Verkehrswert und festgestelltem Einheitswert ist für sich genommen allerdings verfas­sungs­rechtlich nicht bedenklich. Würden die Einheitswerte in allen Fällen gleichmäßig hinter steigenden Verkehrswerten zurückbleiben, führte dies allein zu keiner verfas­sungs­rechtlich relevanten Ungleich­be­handlung, da das Niveau der Einheitswerte untereinander in Relation zum Verkehrswert gleich bliebe. Es gibt indes keine Anhaltspunkte dafür, dass die durch den Verzicht auf regelmäßige Haupt­fest­stel­lungen zwangsläufig in zunehmenden Maß auftretenden Wertver­zer­rungen sich in einer gleichmäßigen Relation zum Verkehrswert bewegten.

Ausreichende Rechtfertigung für Ungleich­be­hand­lungen nicht erkennbar

Die aus der Überdehnung des Haupt­fest­stel­lungs­zeitraums folgenden flächen­de­ckenden, zahlreichen und erheblichen Wertver­zer­rungen bei der Einheits­be­wertung des Grundvermögens führen zu entsprechenden Ungleich­be­hand­lungen bei der Erhebung der Grundsteuer; die Vereinbarkeit dieser Ungleich­be­hand­lungen mit Art. 3 Abs. 1 GG richtet sich aufgrund des Ausmaßes der Verzerrungen nach strengen Gleich­heits­an­for­de­rungen. Eine ausreichende Rechtfertigung für diese Ungleich­be­hand­lungen ergibt sich weder allgemein aus dem Ziel der Vermeidung allzu großen Verwal­tungs­aufwands, noch aus Gründen der Typisierung und Pauschalierung.

Der Verzicht auf neue Haupt­fest­stel­lungen dient der Vermeidung eines besonderen Verwal­tungs­aufwands. Hierfür steht dem Gesetzgeber zwar ein erheblicher Gestal­tungs­spielraum zur Verfügung. Dieser deckt aber nicht die Inkaufnahme eines dysfunktionalen Bewer­tungs­systems.

Verwal­tungs­ver­ein­fachung kein Grund für Aussetzung des Haupt­fest­stel­lungs­zeit­punkts

Das Ziel der Verwal­tungs­ver­ein­fachung rechtfertigt die durch die andauernde Aussetzung des Haupt­fest­stel­lungs­zeit­punkts verursachten Wertver­zer­rungen nicht, selbst wenn man die damit erzielte Entlas­tungs­wirkung als besonders hoch einschätzt. Der Verzicht auf regelmäßige Haupt­fest­stel­lungen in wiederkehrenden Abständen von sechs Jahren ist nicht das Ergebnis einer bewussten Verein­fa­chungs­ent­scheidung des Gesetzgebers, die Elemente der Einheits­be­wertung im Sinne einer Verschlankung korrigiert und dabei auch Einbußen an Detail­ge­nau­igkeit in Kauf nimmt. Mit diesem Verzicht bricht der Gesetzgeber vielmehr ein zentrales Element aus dem System der Einheits­be­wertung heraus, das unverzichtbar zur Gewinnung in ihrer Relation realitätsnaher Bewertungen ist. Erweist sich eine gesetzliche Regelung als in substanziellem Umfang grundsätzlich gleich­heits­widrig, können weder ein Höchstmaß an Verwal­tungs­ver­ein­fachung noch die durch eine solche Vereinfachung weitaus bessere Kosten-/Nutzenrelation zwischen Erhebungs­aufwand und Steueraufkommen dies auf Dauer rechtfertigen. Die Erkenntnis, eine in einem Steuergesetz strukturell angelegte Ungleich­be­handlung könne nicht mit vertretbarem Verwal­tungs­aufwand beseitigt werden, darf nicht zur Tolerierung des verfas­sungs­widrigen Zustands führen. Es ist unerheblich, ob der Gesetzgeber mit der Aussetzung der Haupt­fest­stellung dieses Defizit bewusst in Kauf genommen oder ob er es lediglich nicht erkannt hat. Entscheidend ist die objektive Dysfunk­ti­o­nalität der verbleibenden Regelung. Danach kommt es auch nicht darauf an, ob das Unterlassen der Bestimmung eines neuen Haupt­fest­stel­lungs­zeit­punkts lediglich als dauerhaftes Zuwarten innerhalb des Systems periodischer Haupt­fest­stel­lungen zu verstehen ist oder als konkludenter Ausdruck eines endgültigen Verzichts auf weitere Haupt­fest­stel­lungen überhaupt.

Typisierung und Pauschalierung ebenfalls kein Grund für Aussetzung der Haupt­fest­stellung

Gründe der Typisierung und Pauschalierung rechtfertigen ebenfalls nicht die Aussetzung der Haupt­fest­stellung und ihre Folgen. Zwar darf der Steuer­ge­setzgeber aus Gründen der Verwal­tungs­ver­ein­fachung typisieren und dabei die Besonderheiten des einzelnen Falles vernachlässigen, wenn die daraus erwachsenden Vorteile im rechten Verhältnis zu der mit der Typisierung notwendig verbundenen Ungleichheit der steuerlichen Belastung stehen, er sich reali­täts­gerecht am typischen Fall orientiert und ein vernünftiger, einleuchtender Grund vorhanden ist. Diesen Voraussetzungen genügen im gegenwärtigen System der Einheits­be­wertung entstehende Wertver­zer­rungen aber nicht. Es orientiert sich mit dem Verzicht auf weitere Haupt­fest­stel­lungen nicht reali­täts­gerecht am typischen Fall. Die Wertver­zer­rungen sind keineswegs auf atypische Sonderfälle oder vernach­läs­sigbare Korrekturen in Randbereichen beschränkt. Sie betreffen vielmehr die Wertfest­stellung im Kern, sind in weiten Bereichen zum Regelfall geworden und nehmen mit der forts­chrei­tenden Dauer des Haupt­fest­stel­lungs­zeitraums an Zahl und Ausmaß zu.

Grundsteuer ist keine Steuer im vernach­läs­sigbaren Größenbereich

Weder eine gemessen am Verkehrswert generelle Unterbewertung des Grundvermögens noch die vermeintlich absolut geringe Belas­tungs­wirkung der Grundsteuer vermögen die Wertver­zer­rungen zu rechtfertigen. Es ist für die verfas­sungs­rechtliche Beurteilung von Gleich­heits­ver­stößen in der Einheits­be­wertung grundsätzlich auch ohne Belang, dass sie mittlerweile wegen ihrer weitgehenden Begrenzung auf das Recht der Grundsteuer wesentlich an allgemeiner Bedeutung verloren hat. Es handelt sich bei der Grundsteuer auch in der Sache nicht um eine Steuer im vernach­läs­sigbaren Größenbereich. Dagegen spricht schon das Gesamtaufkommen der Grundsteuer, das in den letzten Jahren kontinuierlich von 12 auf zuletzt knapp 14 Milliarden Euro angestiegen ist, und ihre erhebliche Bedeutung für die Kommunen. Vor allem ist die Grundsteuer angesichts der heute üblichen Höhe der kommunalen Hebesätze für viele Steuer­pflichtige vielfach keineswegs unbedeutend, zumal sie jährlich und zeitlich unbegrenzt anfällt. Die Wertver­zer­rungen können entgegen der Auffassung der Bundesregierung und einiger Ländervertreter schließlich auch nicht durch Nachfest­stel­lungen oder Wertfort­s­chrei­bungen und auch nicht durch Anpassungen der Grundsteuerhöhe über die Hebesätze verfas­sungs­rechtlich kompensiert werden.

Beanstandete Bewer­tungs­regeln gelten nach Neuregelung durch Gesetzgeber noch bis maximal Ende Dezember 2024

Der Senat hat die Fortgeltung der für verfas­sungs­widrig befundenen Normen in zwei Schritten angeordnet. Zum einen gelten sie für die in der Vergangenheit festgestellten Einheitswerte und die darauf beruhende Erhebung von Grundsteuer und darüber hinaus in der Zukunft zunächst bis zum 31. Dezember 2019. Bis zu diesem Zeitpunkt hat der Gesetzgeber eine Neuregelung zu treffen. Ohne diese Fortgel­tungs­a­n­ordnung hätte ein enormer Verwal­tungs­aufwand gedroht, wenn noch nicht bestands­kräftige Einheits­wert­be­scheide – und in deren Folge auch die darauf beruhenden Grund­steu­er­be­scheide - in einer angesichts der großen Zahl von Grund­steu­er­schuldnern aller Voraussicht nach erheblichen Größenordnung aufgehoben oder geändert und zumindest zum Teil rückabgewickelt werden müssten. Die Probleme wären dadurch verschärft worden, dass die Aufarbeitung dieser Fälle erst nach Inkrafttreten und Umsetzung der Neuregelung auf der Bewertungsebene und damit erst viele Jahre nach Verkündung dieses Urteils hätte erfolgen können. Für die Zukunft bestünde angesichts der erheblichen finanziellen Bedeutung der Grundsteuer für die Kommunen die ernsthafte Gefahr, dass viele Gemeinden ohne die Einnahmen aus der Grundsteuer in gravierende Haushalts­probleme gerieten. Die Hinnahme des Vollzugs solcher Einheits­wert­be­scheide ist den Betroffenen auch deshalb zumutbar, weil die Belastung mit einer Grundsteuer dem Grunde nach durch die Verfassung legitimiert, traditionell "schon immer" vorgesehen und deshalb von den Grundbesitzern auch zu erwarten war und ist. Sobald der Gesetzgeber eine Neuregelung getroffen hat, gelten die beanstandeten Bewer­tungs­regeln noch für weitere fünf Jahre fort, aber nicht länger als bis zum 31. Dezember 2024. Die ungewöhnliche Anordnung der Fortgeltung nach der Verkündung der Neuregelung ist durch die besonderen Sachge­setz­lich­keiten der Grundsteuer geboten und von daher ausnahmsweise gerechtfertigt. Zur bundesweiten Neubewertung aller Grundstücke bedarf es eines außer­ge­wöhn­lichen Umset­zungs­auf­wandes im Hinblick auf Zeit und Personal. Vor diesem Hintergrund hält der Senat die Fortgeltung der alten Rechtslage für weitere fünf Jahre geboten aber auch ausreichend, um im Falle einer Neuregelung die dadurch geschaffenen Bewer­tungs­be­stim­mungen umzusetzen und so während dieser Zeit die ansonsten drohenden gravierenden Haushalts­probleme zu vermeiden. Für Kalenderjahre ab 2025 hat der Senat Belastungen mit Grundsteuer allein auf der Basis bestands­kräftiger Einheitswert- oder Grund­steu­er­mess­be­scheide aus voraus­ge­gangenen Jahren ausgeschlossen.