Verfassungs­beschwerden in Sachen Optionskommunen nur zum geringen Teil erfolgreichBVerfG zur rechtlichen Stellung sogenannter Optionskommunen nach der Einfügung von Art. 91e in das Grundgesetz und dem Gesetz zur Weiter­ent­wicklung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende vom 3. August 2010

Die von 15 Landkreisen und einer Stadt erhobenen Kommu­na­l­ver­fas­sungs­be­schwerden betreffen die rechtliche Stellung der sogenannten Optionskommunen nach der Neuregelung des Jahres 2010.

Die Beschwer­de­führer wenden sich gegen Vorschriften des Sozial­ge­setzbuchs - Zweites Buch (SGB II), namentlich gegen

- § 6 a Abs. 2 Satz 3 SGB II, soweit dieser das Erfordernis einer Zwei-Drittel-Mehrheit in der zuständigen Vertre­tungs­kör­per­schaft für die Stellung eines Antrags auf Zulassung als Optionskommune festlegt,

- § 6 a Abs. 2 Satz 4 SGB II, soweit dieser die Anzahl der insgesamt zuzulassenden Optionskommunen auf 25 % der möglichen Aufgabenträger begrenzt,

- § 6 b Abs. 3 SGB II, soweit dieser dem Bundes­rech­nungshof die Finanzkontrolle über die Optionskommunen gestattet, und § 6 b Abs. 4 SGB II, soweit dieser dem Bundes­mi­nis­terium für Arbeit und Soziales Prüfbefugnisse gegenüber den Optionskommunen einräumt.

Verfas­sungs­be­schwerden gegen Prüfungs­be­fugnisse im Wesentlichen zulässig

1. Die Verfas­sungs­be­schwerden sind im Wesentlichen zulässig. Jedoch ist die Jahresfrist nicht eingehalten, soweit sich eine der Verfas­sungs­be­schwerden gegen die Prüfungs­be­fugnisse des Bundes­rech­nungshofs richtet. Die maßgebliche Vorschrift (§ 6 b Abs. 3 Sozial­ge­setzbuch II - SGB II) ist bereits seit 2004 unverändert in Kraft.

Verfas­sungs­be­schwerde gegen Bindung an Zwei-Drittel-Mehrheit begründet

2. Die Verfassungsbeschwerde gegen § 6 a Abs. 2 Satz 3 SGB II, der den Antrag auf Zulassung als Optionskommune an eine Zwei-Drittel-Mehrheit im zuständigen kommunalen Gremium bindet, ist begründet. Im Übrigen sind die Verfas­sungs­be­schwerden unbegründet.

Umfassende Sonderregelung vom verfas­sung­s­än­dernden Gesetzgeber geschaffen

a) aa) Der verfas­sung­s­än­dernde Gesetzgeber hat mit Art. 91e GG für das Gebiet der Grundsicherung für Arbeitsuchende eine umfassende Sonderregelung geschaffen. Er hat auf ein Urteil des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts vom 20. Dezember 2007 reagiert, das die Zusammenarbeit von Arbeit­s­agenturen und Kommunen in gemeinsamen Einrichtungen für verfas­sungs­widrig erklärt hatte. Mit der Neuregelung sollte der im politischen Raum für praktikabel befundene Zustand aufrecht­er­halten und verfas­sungs­rechtlich abgesichert werden.

Kein Verstoß gegen "Ewigkeits­ga­rantie"

Zwar durchbricht Art. 91e Abs. 1 GG das grundsätzliche Verbot der Mischverwaltung, das vom Bundes­ver­fas­sungs­gericht auch mit dem Argument des Demokra­tie­prinzips untermauert worden ist. Denn eine Verflechtung von Verwal­tungs­zu­stän­dig­keiten kann dazu führen, dass der Auftrag des Wählers auf Bundes- oder Landesebene durch die Mitwirkung anderer Ebenen relativiert und konterkariert wird. Auch das Rechts­s­taats­prinzip verlangt im Interesse des effektiven Rechtsschutzes eine klare Zuordnung von Kompetenzen. Ein absolutes Verbot der Mischverwaltung lässt sich jedoch weder aus dem Demokratie- noch aus dem Rechts­s­taats­prinzip ableiten; daher verstößt Art. 91e GG nicht gegen die „Ewigkeits­ga­rantie“ des Art. 79 Abs. 3 GG.

Umfassende Absicherung der Verwal­tung­s­praxis soll ermöglicht werden

In seinem Anwen­dungs­bereich verdrängt Art. 91e GG die allgemeinen Regelungen über den Vollzug von Bundesgesetzen (Art. 83 ff. GG) und über die Finanzierung von Verwal­tungs­aufgaben (Art. 104a GG). Der verfas­sung­s­än­dernde Gesetzgeber wollte offenkundig keine Regelung schaffen, die sich möglichst schonend in die allgemeinen Strukturen einfügt, sondern eine umfassende Absicherung der Verwal­tung­s­praxis ermöglichen. Das zeigt auch die Regelung zur Kostentragung (Art. 91e Abs. 2 Satz 2 GG), die zu einer direkten Finanzierung kommunalen Verwal­tungs­handelns durch den Bund führt.

Punktuelle Durchbrechung der Zweistufigkeit des Staatsaufbaus

bb) Art. 91e Abs. 2 GG begründet unmittelbare Verwaltungs- und Finanz­be­zie­hungen zwischen dem Bund und den Optionskommunen. Die Gemeinden sind jedoch grundsätzlich den Ländern zugeordnet. Daher durchbricht die Vorschrift, wenn auch nur punktuell, die Zweistufigkeit des Staatsaufbaus. Art. 91e Abs. 2 GG ermöglicht dem Bund eine effektive Finanzkontrolle, die sich von der staatlichen Aufsicht wie auch von den Befugnissen des Bundes­rech­nungshofs unterscheidet.

Gemeinden und Gemein­de­verbände können allein­ver­ant­wortlich Leistungen der Grundsicherung für Arbeitssuchende wahrnehmen

cc) Art. 91e Abs. 2 GG räumt den Gemeinden und Gemein­de­ver­bänden eine Chance ein, die Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende als kommunale Träger allein­ver­ant­wortlich wahrzunehmen. Wie bereits aus der Formulierung deutlich wird, dass der Bund eine begrenzte Anzahl von Gemeinden und Gemein­de­ver­bänden zulassen „kann“, wird damit kein Anspruch begründet. Eröffnet der Gesetzgeber den Gemeinden und Gemein­de­ver­bänden diese Chance jedoch, so ist er bei deren Ausgestaltung grundsätzlich frei. Das interkommunale Gleich­be­hand­lungsgebot verbietet es allerdings, einzelne Gemeinden oder Gemein­de­verbände aufgrund sachlich nicht vertretbarer Diffe­ren­zie­rungen zu benachteiligen oder zu bevorzugen.

Wahrnehmung der Chance fällt in den Schutzbereich der kommunalen Selbst­ver­wal­tungs­ga­rantie

dd) Die Wahrnehmung der Chance auf Zulassung als Optionskommune fällt in den Schutzbereich der kommunalen Selbst­ver­wal­tungs­ga­rantie (Art. 28 Abs. 2 GG). Gemeinden und Gemein­de­verbände können sich gegenüber dem Staat auf das interkommunale Gleich­be­hand­lungsgebot berufen und seine Verletzung vor dem Bundes­ver­fas­sungs­gericht rügen.

ee) Art. 91e Abs. 3 GG enthält einen umfassenden und weit zu verstehenden Gesetz­ge­bungs­auftrag zugunsten des Bundes für alle Rechts­ver­hältnisse, die mit der Zulassung von Optionskommunen verbunden sind.

b) Die Verfas­sungs­be­schwerde gegen § 6 a Abs. 2 Satz 3 SGB II ist begründet.

aa) Mit der Kommu­na­l­ver­fas­sungs­be­schwerde kann gerügt werden, dass ein Bundesgesetz gegen die Gesetz­ge­bungs­kom­petenz der Länder (Art. 70 GG) verstößt, denn die Verteilung der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenzen ist für das verfas­sungs­rechtliche Bild der Selbst­ver­waltung mitbestimmend.

Vorschrift der Zwei-Drittel-Mehrheit verkürzt Organi­sa­ti­o­ns­hoheit der Gemeinden

bb) § 6 a Abs. 2 Satz 3 SGB II bestimmt, dass der Antrag auf Zulassung als Optionskommune einer Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder in der zuständigen Vertre­tungs­kör­per­schaft bedarf. Die Vorschrift verkürzt damit die Organi­sa­ti­o­ns­hoheit der Gemeinden und greift dadurch in die kommunale Selbst­ver­wal­tungs­ga­rantie ein. Verglichen mit den allgemeinen Regelungen des Kommunalrechts erschwert sie die Willensbildung in den Stadträten und Kreistagen. Im Fall des beschwer­de­füh­renden Landkreises Roth kam eine Realisierung der gesetzlich eröffneten Chance daher schon deshalb nicht in Betracht, weil sich nur 36 von 60 Mitgliedern für den Antrag ausgesprochen hatten.

Verletzung der Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keiten durch § 6 a Abs. 2 Satz 3 SGB II

cc) § 6 a Abs. 2 Satz 3 SGB II verletzt die Gesetz­ge­bungs­zu­stän­digkeit der Länder. Die interne Willensbildung in den Kommunen und das Zusammenwirken zwischen ihren Organen ist Teil des Kommunalrechts. Wäre dies anders, könnte der Bund in allen Bereichen, in denen er eine Gesetz­ge­bungs­kom­petenz besitzt, auch Vorgaben zur Willensbildung erlassen; die den Ländern zustehende Gesetz­ge­bungs­kom­petenz für das Kommunalrecht liefe insoweit leer.

Auch die konkurrierende Gesetz­ge­bungs­kom­petenz des Bundes für die öffentliche Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) vermag die angegriffene Regelung nicht zu stützen. Zwar ist der Begriff „öffentliche Fürsorge“ nach der Rechtsprechung des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts weit auszulegen und erfasst auch organi­sa­to­rische Vorschriften. Die hier angegriffene Vorschrift regelt jedoch keine organi­sa­to­rische Frage bei der Erbringung sozia­l­recht­licher Leistungen, sondern die Art und Weise der Willensbildung in den Kommunen.

Eine Gesetz­ge­bungs­kom­petenz des Bundes ergibt sich auch nicht aus Art. 91e Abs. 3 GG. Auf dieser Grundlage kann der Gesetzgeber zwar die Voraussetzungen für die Zulassung von Optionskommunen regeln, insbesondere deren Anzahl sowie die Zulas­sungs­kri­terien. Die angegriffene Vorschrift betrifft jedoch nicht die Rechts­ver­hältnisse zwischen der antrag­stel­lenden Kommune und dem Bund oder dem Land, sondern die interne Organisation der Kommunen.

§ 6 a Abs. 2 Satz 3 1. Halbsatz SGB II in neuen Zulas­sungs­ver­fahren nicht mehr anwendbar

dd) § 6 a Abs. 2 Satz 3 1. Halbsatz SGB II ist für unvereinbar mit dem Grundgesetz zu erklären. Die Vorschrift gilt für bestehende Zulassungen fort. Allerdings darf sie in neuen Zulas­sungs­ver­fahren nicht mehr angewandt werden. Würde die Vorschrift für nichtig erklärt, könnten die zugelassenen Optionskommunen ihre Aufgaben ab sofort nicht mehr einheitlich wahrnehmen. Hiervon wären eine hohe Zahl von Leistungs­emp­fängern und die Mitarbeiter der Kommunen betroffen. Ohne die Aufrecht­er­haltung der Regelung für die Vergangenheit wäre es daher nicht möglich, eine geordnete Sozia­l­ver­waltung sicherzustellen.

Keine verfas­sungs­rechtliche Bedenken gegen § 6 a Abs. 2 Satz 4 SGB II

c) Gegen § 6 a Abs. 2 Satz 4 SGB II, der die Anzahl der Optionskommunen auf höchstens 25 % der zum 31. Dezember 2010 bestehenden Aufgabenträger festlegt, bestehen keine verfas­sungs­recht­lichen Bedenken.

aa) Die Gesetz­ge­bungs­kom­petenz des Bundes ergibt sich aus Art. 91e Abs. 3 GG. Inhaltlich geben Art. 91e Abs. 1 und Abs. 2 GG ein Regel-Ausnahme-Verhältnis vor: Die Aufga­ben­wahr­nehmung in gemeinsamen Einrichtungen soll danach die Regel sein, die alleinige Aufga­ben­wahr­nehmung durch Optionskommunen die Ausnahme. Dies belegen der Wortlaut des Art. 91e Abs. 2 GG, seine systematische Stellung und seine Entste­hungs­ge­schichte. Im Übrigen verfügt der Gesetzgeber jedoch über einen weiten Gestal­tungs­spielraum.

Keine konkrete Anzahlung von Optionskommunen aus Art. 91e Abs. 2 GG ableitbar

bb) Aus dem Wortlaut des Art. 91e Abs. 2 GG lässt sich namentlich keine konkrete Anzahl möglicher Optionskommunen ableiten. Mit der Festlegung auf 25 % hat der Gesetzgeber lediglich die im Rahmen der Verfas­sung­s­än­derung avisierte Zielgröße übernommen und den politischen Erwartungen der Beteiligten Rechnung getragen. Verfas­sungs­rechtlich verpflichtet war er dazu nicht.

Grundsicherung für Arbeitssuchende keine Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft

cc) § 6 a Abs. 2 Satz 4 SGB II bedarf auch keiner verfas­sungs­kon­formen Auslegung im Lichte von Art. 28 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GG. Die Grundsicherung für Arbeitsuchende ist keine Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft, die der Selbst­ver­wal­tungs­ga­rantie der Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) unterfiele. Es handelt sich vielmehr um eine Aufgabe, die normalerweise bundes­ein­heitlich von der Bundesagentur für Arbeit wahrgenommen wird. Auch die Selbst­ver­wal­tungs­ga­rantie der Gemein­de­verbände (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG), die von vornherein nur nach Maßgabe der Gesetze besteht, wird nicht verletzt. Die Zuweisung einer neuen Aufgabe könnte nur verlangt werden, wenn sonst die Selbst­ver­wal­tungs­ga­rantie in ihrem Kern entwertet wäre, was offensichtlich nicht der Fall ist.

Gesetzgeber muss transparente und nachvoll­ziehbare Verteilungs- und Zulas­sungs­ent­scheidung sicherstellen

dd) Eröffnet der Gesetzgeber den Kommunen die Chance auf eine bestimmte Aufga­ben­zu­stän­digkeit, so muss er ein Verfahren vorsehen, das eine transparente und nachvoll­ziehbare Verteilungs- und Zulas­sungs­ent­scheidung sicherstellt. Der Gesetzgeber musste dieses Verfahren in seinen wesentlichen Grundzügen selbst ausgestalten (vgl. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG); die Einzelheiten durfte er dem Verord­nungsgeber überlassen. § 6 a Abs. 3 SGB II ist insoweit eine hinreichende Rechtsgrundlage.

Ob das in der Kommunalträger-Eignungs­fest­stel­lungs­ver­ordnung (KtEfV) geregelte Vertei­lungs­ver­fahren selbst den Anforderungen an ein willkürfreies, transparentes und nachvoll­ziehbares Zulas­sungs­ver­fahren genügt, ob es insbesondere nicht bundes­recht­licher Regelungen über die Verteilung der möglichen Optionskommunen auf die Länder­kon­tingente bedarf, ist hier nicht zu entscheiden. Denn die insoweit möglicherweise unzureichende Verordnung ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

Befugnisse des Bundes unterscheiden sich von denen des Bundes­rech­nungshofes

d) Schließlich begegnet § 6 b Abs. 4 SGB II, der die Finanzkontrolle durch das Bundes­mi­nis­terium für Arbeit und Soziales regelt, keinen durchgreifenden verfas­sungs­recht­lichen Bedenken. Die Gesetz­ge­bungs­kom­petenz für diese Vorschrift folgt ebenfalls aus Art. 91e Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 2 GG. Die damit verbundenen Befugnisse des Bundes unterscheiden sich von denen des Bundes­rech­nungshofes und beschränken sich auf die fiskalischen Interessen des Bundes. Ihm ist insbesondere gestattet, öffentlich-rechtliche Erstat­tungs­ansprüche geltend zu machen und im Wege der Verrechnung durchzusetzen. Eine Rechts- oder Fachaufsicht ist damit nicht verbunden; die dem Bund eröffnete Finanzkontrolle richtet sich nicht allgemein auf die Gewährleistung eines einheitlichen Geset­zes­vollzugs und erlaubt es daher nicht, vertretbare Rechts­auf­fas­sungen des zugelassenen kommunalen Trägers zu beanstanden.