Bundes­ver­fas­sungs­gericht erklärt Europäisches Haftbe­fehls­gesetz für nichtig

Das Gesetz greife unver­hält­nismäßig in die Auslie­fe­rungs­freiheit (Art. 16 Abs. 2 GG) ein, da der Gesetzgeber die ihm durch den Rahmenbeschluss zum Europäischen Haftbefehl eröffneten Spielräume nicht für eine möglichst grund­rechts­schonende Umsetzung des Rahmen­be­schlusses in nationales Recht ausgeschöpft habe. Zudem verstoße das Europäische Haftbe­fehls­gesetz aufgrund der fehlenden Anfechtbarkeit der (Auslieferungs-) Bewil­li­gungs­ent­scheidung gegen die Rechts­weg­ga­rantie (Art. 19 Abs. 4 GG). Solange der Gesetzgeber kein neues Ausfüh­rungs­gesetz zu Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG erlässt, ist die Auslieferung eines deutschen Staats­an­ge­hörigen daher nicht möglich. Damit war die Verfas­sungs­be­schwerde des Beschwer­de­führers, der auf Grund eines Europäischen Haftbefehls zur Strafverfolgung an Spanien ausgeliefert werden soll, erfolgreich. Der Beschluss des Oberlan­des­ge­richts und die Bewil­li­gungs­ent­scheidung der Justizbehörde wurden aufgehoben.

Der Richter Broß, der die Entscheidung im Ergebnis mitträgt, der Richter Gerhardt und die Richterin Lübbe-Wolff haben der Entscheidung jeweils eine abweichende Meinung angefügt.

Sachverhalt:

Der Beschwer­de­führer (Bf) besitzt die deutsche und die syrische Staats­an­ge­hö­rigkeit. Er soll zur Strafverfolgung an Spanien ausgeliefert werden und befindet sich seit dem 15. Oktober 2004 in Auslie­fe­rungshaft. Gegen ihn besteht ein Europäischer Haftbefehl, den das Amtsgericht Madrid am 16. September 2004 erlassen hat. Danach wird dem Bf vorgeworfen, eine Schlüsselfigur im europäischen Teil des Terror­netz­werkes Al-Qaida zu sein, die das Netzwerk im Bereich der Finanzen und der persönlichen Kontaktpflege zwischen ihren Mitgliedern unterstütze.

Dem Verfahren gegen den Bf liegt ein in Spanien ausgestellter internationaler Haftbefehl vom 19. September 2003 zugrunde. Darin wurde dem Bf die Mitgliedschaft in einer Terro­r­or­ga­ni­sation vorgeworfen. Im Hinblick auf seine deutsche Staats­an­ge­hö­rigkeit kam aber zunächst eine Auslieferung des Bf nicht in Betracht und wurde von den deutschen Behörden abgelehnt. Am 23. August 2004 trat das Europäische Haftbe­fehls­gesetz vom 21. Juli 2004 in Kraft. Es setzt den Rahmenbeschluss des Rates der Europäischen Union über den Europäischen Haftbefehl und die Überg­a­be­ver­fahren zwischen den Mitgliedstaaten in deutsches Recht um. Daraufhin wurde das Auslie­fe­rungs­ver­fahren von Amts wegen wieder aufgenommen. Mit Beschluss vom 23. November 2004 erklärte das Hanseatische Oberlan­des­gericht (OLG) Hamburg die Auslieferung des Bf für zulässig. Die Justizbehörde bewilligte am 24. November 2004 die Auslieferung verbunden mit der Bedingung, dass dem Bf im Falle der Verhängung einer Freiheitsstrafe angeboten wird, ihn für die Vollstreckung nach Deutschland zurück­zu­über­stellen.

Der Zweite Senat des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts hat mit Beschluss vom 24. November 2004 eine einstweilige Anordnung erlassen, mit der die Übergabe des Bf bis zur Entscheidung über die Vb, längstens für die Dauer von sechs Monaten, ausgesetzt worden ist (vgl. Presse­mit­teilung Nr. 107/2004 vom 1. Dezember 2004). Den Antrag des Bf auf Entlassung aus der Auslie­fe­rungshaft hat das OLG mit Beschluss vom 29. November 2004 abgelehnt.

Vortrag des Bf:

Mit der Vb wendet sich der Bf gegen den Beschluss des OLG, mit dem seine Auslieferung für zulässig erklärt wurde, sowie gegen die Bewil­li­gungs­ent­scheidung der Justizbehörde. Er rügt unter anderem die Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 16 Abs. 2 GG (Auslie­fe­rungs­verbot), Art. 19 Abs. 4 GG (Rechts­weg­ga­rantie) und aus Art. 103 Abs. 2 GG (Rückwir­kungs­verbot). Es fehle sowohl dem deutschen Europäischen Haftbe­fehls­gesetz als auch dem Rahmenbeschluss des Rates an der demokratischen Legitimation. Das Parlament habe nicht darüber entscheiden können, dass deutsche Bürger für Verhal­tens­weisen mit Kriminalstrafe belegt werden, die nach deutschem Recht straflos sind. Damit seien rechts­s­taatliche Grundsätze im Sinne des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht gewahrt. Darüber hinaus kollidiere der Verzicht der Prüfung der beiderseitigen Strafbarkeit mit dem Rückwir­kungs­verbot des Art. 103 Abs. 2 GG. Die entsprechende Regelung im Europäischen Haftbe­fehls­gesetz könne deshalb nur für Fälle gelten, in denen der Bürger Gelegenheit gehabt habe, sich darauf einzurichten, dass ihn die Straflosigkeit seines Verhaltens in Deutschland im europäischen Rechtsraum nicht schützen werde. Auch die Bewil­li­gungs­ent­scheidung der Justizbehörde sei verfas­sungs­rechtlich zu beanstanden. Die im Gesetz über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRG) ausdrücklich festgestellte Nicht­an­fecht­barkeit der Bewilligung verstoße gegen die Rechts­weg­ga­rantie des Art. 19 Abs. 4 GG.

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:

1. Das Europäische Haftbe­fehls­gesetz verstößt gegen Art. 16 Abs. 2 Satz 1 GG (Auslie­fe­rungs­verbot), weil der Gesetzgeber bei der Umsetzung des Rahmen­be­schlusses über den Europäischen Haftbefehl die Anforderungen des qualifizierten Geset­zes­vor­behalts aus Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht erfüllt hat.

Grundlage des Verbots der Auslieferung Deutscher ist Art. 16 Abs. 2 Satz 1 GG. Das Grundrecht gewährleistet die besondere Verbindung der Bürger zu der von ihnen getragenen Rechtsordnung. Der Beziehung des Bürgers zu einem freiheitlichen demokratischen Gemeinwesen entspricht es, dass der Bürger von dieser Vereinigung grundsätzlich nicht ausgeschlossen werden kann. Der Schutz deutscher Staats­an­ge­höriger vor Auslieferung kann allerdings nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG unter bestimmten Voraussetzungen durch Gesetz eingeschränkt werden. Die Einschränkung des Auslie­fe­rungs­schutzes ist kein Verzicht auf eine für sich genommen essentielle Staatsaufgabe. Die in der „Dritten Säule“ der Europäischen Union (polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen) praktizierte Zusammenarbeit in Form einer begrenzten gegenseitigen Anerkennung ist gerade auch mit Blick auf den Grundsatz der Subsidiarität ein Weg, um die nationale Identität und Staatlichkeit in einem einheitlichen europäischen Rechtsraum zu wahren.

Der Gesetzgeber war beim Erlass des Umset­zungs­ge­setzes zum Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl verpflichtet, das Ziel des Rahmen­be­schlusses so umzusetzen, dass die Einschränkung des Grundrechts auf Auslie­fe­rungs­freiheit verhältnismäßig ist. Insbesondere hatte er dafür Sorge zu tragen, dass der Eingriff in den Schutzbereich des Art. 16 Abs. 2 GG schonend erfolgt. Mit dem Auslie­fe­rungs­verbot sollen gerade auch die Grundsätze der Rechts­si­cherheit und des Vertrau­ens­schutzes für den von einer Auslieferung betroffenen Deutschen gewahrt werden. Der Grund­rechts­be­rechtigte muss sich darauf verlassen können, dass sein dem jeweils geltenden Recht entsprechendes Verhalten nicht nachträglich als rechtswidrig qualifiziert wird. Das Vertrauen in die eigene Rechtsordnung ist dann in besonderer Weise geschützt, wenn die dem Auslie­fe­rungs­er­suchen zu Grunde liegende Handlung einen maßgeblichen Inlandsbezug hat. Wer als Deutscher im eigenen Rechtsraum eine Tat begeht, muss grundsätzlich nicht mit einer Auslieferung an eine andere Staatsgewalt rechnen. Anders fällt die Beurteilung hingegen aus, wenn die vorgeworfene Tat einen maßgeblichen Auslandsbezug hat. Wer in einer anderen Rechtsordnung handelt, muss damit rechnen, hier auch zur Verantwortung gezogen zu werden.

Diesem Maßstab wird das Europäische Haftbe­fehls­gesetz nicht gerecht. Es greift unver­hält­nismäßig in die Auslie­fe­rungs­freiheit ein. Der Gesetzgeber hat es versäumt, den grundrechtlich besonders geschützten Belangen deutscher Staats­an­ge­höriger bei der Umsetzung des Rahmen­be­schlusses hinreichend Rechnung zu tragen, insbesondere hat er die durch das Rahmenrecht vorgegebenen Spielräume nicht ausgeschöpft. Er hätte eine grund­rechts­scho­nendere Umsetzung wählen können, ohne gegen die bindenden Ziele des Rahmen­be­schlusses zu verstoßen. So etwa erlaubt der Rahmenbeschluss den vollstreckenden Justizbehörden, die Vollstreckung des Haftbefehls zu verweigern, wenn er sich auf Straftaten erstreckt, die im Hoheitsgebiet des ersuchten Mitgliedstaates begangen worden sind. Für solche Taten mit maßgeblichem Inlandsbezug hätte der Gesetzgeber die Möglichkeit schaffen müssen, die Auslieferung Deutscher zu verweigern. Darüber hinaus weist das Haftbe­fehls­gesetz eine Schutzlücke hinsichtlich der Möglichkeit auf, die Auslieferung wegen eines in gleicher Sache im Inland laufenden straf­recht­lichen Verfahrens oder deshalb abzulehnen, weil ein inländisches Verfahren eingestellt oder schon die Einleitung abgelehnt worden ist. In diesem Zusammenhang hätte der Gesetzgeber die Regelungen der Straf­pro­zess­ordnung daraufhin überprüfen müssen, ob Entscheidungen der Staats­an­walt­schaft, von einer Strafverfolgung abzusehen, im Hinblick auf eine mögliche Auslieferung gerichtlich überprüfbar sein müssen. Die Defizite der gesetzlichen Regelung werden auch nicht dadurch hinreichend kompensiert, dass die Regelungen des Europäischen Haftbe­fehls­ge­setzes die Verbüßung einer im Ausland verhängten Freiheitsstrafe im Heimatstaat vorsehen. Dies ist zwar grundsätzlich eine Schutzmaßnahme für die eigenen Staatsbürger, aber sie betrifft lediglich die Verbüßung der Strafe und nicht bereits die Strafverfolgung.

2. Durch den Ausschluss des Rechtsweges gegen die Bewilligung einer Auslieferung in einen Mitgliedstaat der Europäischen Union verstößt das Europäische Haftbe­fehls­gesetz gegen Art. 19 Abs. 4 GG (Rechts­weg­ga­rantie).

Das Europäische Haftbe­fehls­gesetz übernimmt teilweise die im Rahmenbeschluss vorgesehenen Gründe, aus denen die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls abgelehnt werden kann. Dabei hat sich der deutsche Gesetzgeber im Wesentlichen für eine Ermessenslösung entschieden. Die Ergänzung des Bewil­li­gungs­ver­fahrens um benannte Ableh­nungs­gründe führt dazu, dass die Bewil­li­gungs­behörde bei Auslieferungen in einen Mitgliedstaat der Europäischen Union nicht mehr nur über außen- und allge­mein­po­li­tische Aspekte des Auslie­fe­rungs­er­suchens entscheidet, sondern in einen Abwägungs­prozess eintreten muss, der insbesondere die Strafverfolgung im Heimatstaat zum Gegenstand hat. Die Anreicherung des Bewil­li­gungs­ver­fahrens um weitere ermes­sens­ge­bundene Tatbestände bewirkt eine qualitative Veränderung der Bewilligung. Die zu treffende Abwägungs­ent­scheidung dient dem Schutz der Grundrechte des Verfolgten und darf richterlicher Prüfung nicht entzogen werden.

3. Das Europäische Haftbe­fehls­gesetz ist nichtig. Der Gesetzgeber wird die Gründe für die Unzulässigkeit der Auslieferung Deutscher neu zu fassen haben und die Einzel­fa­l­l­ent­scheidung über die Auslieferung als abwägenden Vorgang der Rechtsanwendung ausgestalten. Des Weiteren sind Änderungen bei der Ausgestaltung der Bewil­li­gungs­ent­scheidung und ihres Verhältnisses zur Zulässigkeit notwendig. Solange der Gesetzgeber kein neues Ausfüh­rungs­gesetz zu Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG erlässt, ist die Auslieferung eines deutschen Staats­an­ge­hörigen an einen Mitgliedstaat der Europäischen Union nicht möglich. Im Übrigen können Auslieferungen auf der Grundlage des Gesetzes über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRG) in der Fassung vor dem Inkrafttreten des Europäischen Haftbe­fehls­ge­setzes erfolgen.

Zum Sondervotum des Richters Broß

Richter Broß folgt der Senatsmehrheit im Ergebnis, nicht aber in der Begründung. Das Europäische Haftbe­fehls­gesetz sei bereits deshalb nichtig, weil es nicht dem Subsi­dia­ri­täts­prinzip (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG) Rechnung trage. Eine Auslieferung deutscher Staats­an­ge­höriger komme nur insoweit in Betracht, als eine Verwirklichung des staatlichen Straf­ver­fol­gungs­an­spruchs im Inland aus tatsächlichen Gründen im konkreten Einzelfall zum Scheitern verurteilt wäre. Nur dann sei der Weg für eine Aufga­ben­wahr­nehmung durch die nächsthöhere Ebene – die Mitgliedstaaten der Europäischen Union – frei. Der Senat verkenne die Bedeutung und Tragweite des Grundsatzes der Subsidiarität und des Grundsatzes der Verhält­nis­mä­ßigkeit, wenn er es für statthaft erachtet, bei Straftaten mit maßgeblichem Auslandsbezug eine Auslieferung deutscher Staats­an­ge­höriger ohne jede materielle Einschränkung vorzusehen. Das Vertrauen des Verfolgten in die eigene Rechtsordnung sei gerade auch dann in besonderer Weise geschützt, wenn die dem Auslie­fe­rungs­er­suchen zu Grunde liegende Handlung maßgeblichen Auslandsbezug aufweist. Vor allem hier müssten sich die Schutzpflicht des Staates und der Grundsatz der Subsidiarität beweisen – nicht erst bei Straftaten mit maßgeblichem Inlandsbezug.

Zum Sondervotum der Richterin Lübbe-Wolff

Die Richterin Lübbe-Wolff teilt die Auffassung der Senatsmehrheit, dass das Europäische Haftbe­fehls­gesetz den Grundrechten potentiell Betroffener nicht hinreichend Rechnung trägt, folgt aber Teilen der Begründung und dem Rechts­fol­ge­n­aus­spruch nicht. Um Verfas­sungs­verstöße auszuschließen, hätte die Feststellung genügt, dass für bestimmte näher bezeichnete Fälle Auslieferungen auf der Grundlage des Gesetzes bis zum Inkrafttreten einer verfas­sungs­kon­formen Neuregelung nicht zulässig sind. Mit der Nichti­g­er­klärung des Gesetzes werde dagegen die Auslieferung aufgrund eines Europäischen Haftbefehls auch in verfas­sungs­rechtlich völlig unpro­ble­ma­tischen Fällen ausgeschlossen – beispielsweise sogar die Auslieferung von Staats­an­ge­hörigen des ersuchenden Staates wegen in diesem Staat begangener Taten. Die Bundesrepublik Deutschland werde so zu Verstößen gegen das Unionsrecht gezwungen, die ohne Verfas­sungs­verstoß hätten vermieden werden können. Auf der Grundlage des gebotenen engeren Rechts­fol­ge­n­aus­spruchs müsste auch die nun fällige erneute Entscheidung des Oberlan­des­ge­richts nicht notwen­di­gerweise zugunsten des Beschwer­de­führers ausfallen. Denn ob der Fall des Beschwer­de­führers zu einer der Fallgruppen gehöre, für die die Regelungen des Europäischen Haftbe­fehls­ge­setzes unzureichend sind, sei bislang nicht geklärt.

Zum Sondervotum des Richters Gerhardt

Nach Auffassung des Richters Gerhardt wäre die Verfas­sungs­be­schwerde zurückzuweisen gewesen. Die Nichti­g­er­klärung des Europäischen Haftbe­fehls­ge­setzes stehe mit dem verfassungs- und unions­recht­lichen Gebot, Verletzungen des Vertrags über die Europäische Union möglichst zu vermeiden, nicht im Einklang. Der Senat setze sich in Widerspruch zur Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, der in seinem Pupino-Urteil vom 16. Juni 2005 den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten bei der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen auch und gerade für die Umsetzung von Rahmen­be­schlüssen hervorgehoben habe. Die mit dem Auslie­fe­rungs­verbot des Grundgesetzes verfolgten Schutzziele würden durch den Rahmenbeschluss und das Europäische Haftbe­fehls­gesetz erreicht. Der für die Auslegung des Rahmen­be­schlusses zuständige Europäische Gerichtshof werde der Durchsetzung einer exzessiven Straf­ge­setz­gebung eines Mitglieds­s­taates entgegentreten. Das Europäische Haftbe­fehls­gesetz ermögliche es, die Auslieferung in den Fällen abzulehnen, in denen die Durchführung eines Strafverfahrens im Ausland den Betroffenen unver­hält­nismäßig belaste. Auch wenn die verfas­sungs­rechtlich gebotene Verhält­nis­mä­ßig­keits­prüfung im Gesetz nicht ausdrücklich erwähnt sei, bestehe nach der entsprechenden Klarstellung durch das Bundes­ver­fas­sungs­gericht kein Anlass für die Annahme, dass Behörden und Gerichte ihre selbst­ver­ständliche Pflicht zur Beachtung dieses Gebots missachteten. Ein Rechts­schutz­defizit liege nicht vor.