Berlin hat keinen Anspruch auf Sanierungshilfe vom BundHaushalts­notlage kann aus eigener Kraft überwunden werden

Ein bundess­taat­licher Notstand lasse sich für das Land Berlin derzeit nicht feststellen; es befinde sich nicht in einer extremen Haushalts­notlage. Aussagekräftige Indikatoren auf der Basis verlässlicher Datengrundlagen ließen lediglich eine angespannte Haushaltslage für das Land Berlin erkennen, die es mit großer Wahrschein­lichkeit aus eigener Kraft überwinden könne.

Rechtlicher Hintergrund und Sachverhalt:

Art. 107 GG enthält Regeln über die Verteilung der Steuern unter den einzelnen Ländern. Abs. 1 GG regelt, was den einzelnen Ländern als eigene Finan­z­ausstattung zusteht. Diese Ergebnisse der primären Steuerzuteilung unter den Ländern werden gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG im Sinne eines angemessenen Ausgleichs der Finanzkraft der Länder korrigiert. Schließlich ermächtigt das Grundgesetz in Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG den Bund, aus seinen Mitteln leistungs­schwachen Ländern Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs zu gewähren (Ergän­zungs­zu­wei­sungen). In den §§ 10, 11 und 12 Maßstäbegesetz sind Regelungen zu den Bundes­er­gän­zungs­zu­wei­sungen enthalten. Mit § 12 Abs. 4 Maßstäbegesetz erkennt der Gesetzgeber Sonderbedarfs- Bundes­er­gän­zungs­zu­wei­sungen zur Sanierung des Haushaltes eines Landes aufgrund einer extremen Haushalts­notlage an. Solche Sanierungs- Bundes­er­gän­zungs­zu­wei­sungen werden angesichts der nur in Ausnahmefällen gegebenen Hilfe­leis­tungs­pflicht der bundess­taat­lichen Gemeinschaft unter besondere Bedingungen gestellt. Unter anderem muss das betreffende Land ausreichende Eigen­an­stren­gungen unternommen haben, um eine drohende Haushalts­notlage abzuwenden oder sich aus ihr zu befreien.

Das Finan­z­aus­gleich­gesetz (FAG) vom 23. Juni 1993 enthält in § 11 spezifizierende Regelungen zu den Bundes­er­gän­zungs­zu­wei­sungen zum Zwecke der Haushalts­sa­nierung. Unter anderem sind dort in § 11 Abs. 6 FAG „Sonder-Bundes­er­gän­zungs­zu­wei­sungen“ für Bremen und das Saarland für die Jahre 1999 bis 2004 geregelt. Mit dieser Regelung hat der Gesetzgeber die aus der Entscheidung des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts vom 27. Mai 1992 (BVerfGE 86, 148 ff.) folgende Verpflichtung, Bremen und dem Saarland zur Überwindung ihrer extremen Haushalts­notlage Hilfestellung zu leisten, umgesetzt.

Art. 5 § 11 des am 1. Januar 2005 in Kraft getretenen Solida­r­pakt­fort­füh­rungs­ge­setzes (SFG) enthält Regelungen zu den Bundes­er­gän­zungs­zu­wei­sungen. Danach sind von 2005 an keine Sanie­rungs­zu­wei­sungen an Haushalts­not­la­gen­länder mehr vorgesehen.

Der Senat von Berlin hat im Wege des abstrakten Normen­kon­trol­lantrags beantragt festzustellen, dass § 11 Abs. 6 FAG mit Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG unvereinbar ist, soweit Berlin ab dem Jahr 2002 keine Sanierungs- Bundes­er­gän­zungs­zu­wei­sungen wie Bremen und das Saarland erhalten hat. Zum anderen hält der Berliner Senat Art. 5 § 11 SFG insoweit für unvereinbar mit dem Grundgesetz, als für das Land Berlin ab dem Inkrafttreten des Solida­r­pakt­fort­füh­rungs­ge­setzes am 1. Januar 2005 keine Finanzhilfen des Bundes zum Zwecke der Haushalts­sa­nierung vorgesehen sind. Der Berliner Senat ist der Ansicht, dass das Land Berlin spätestens seit 2002 Anspruch auf Sonderbedarfs-Bundes­er­gän­zungs­zu­wei­sungen zum Zwecke der Haushalts­sa­nierung habe, da sich das Land seit spätestens diesem Zeitpunkt in einer extremen Haushalts­notlage befinde. Die Zins-Steuer- Relation liege im Jahr 2002 mit 20,8 % bei annähernd dem Doppelten des Länder­durch­schnitts von 11,8 %. Im Zeitraum der mittelfristigen Finanzplanung von Berlin bis 2007 werde sich die Zins-Steuer-Quote weiter verschlechtern. Die Kredit­fi­nan­zie­rungsquote Berlins habe 2001 mit 15,1 % ungefähr das Doppelte des Landes­durch­schnitts ausgemacht und sei 2003 auf 20,2 % gestiegen. Einhergehend damit werde der Schuldenstand von 47,5 Mrd. Euro (2002) auf 66,8 Mrd. Euro (2007) steigen. Trotz erheblicher Anstrengungen zur Sanierung des Haushalts sei Berlin aus eigener Kraft nicht in der Lage, die extreme Haushalts­notlage zu überwinden. Daher sei der grundsätzlich bestehende Einschätzungs- und Beurtei­lungs­spielraum des Bundes­ge­setz­gebers auf die Entscheidung zur Gewährung von Sonderbedarfs-Bundes­er­gän­zungs­zu­wei­sungen geschrumpft. Da die extreme Haushalts­notlage Berlins nicht minder bedrohlich sei als die extremen Haushalts­notlagen Bremens und des Saarlandes, müsse der Bundes­ge­setzgeber Berlin Sonderbedarfs-Bundes­er­gän­zungs­zu­wei­sungen zum Zwecke der Haushalts­sa­nierung nach gleichen Bemes­sungs­maß­stäben und Konditionen gewähren wie den beiden früheren Haushalts­not­la­ge­ländern. Das gebiete eine Einbeziehung Berlins in den Empfängerkreis von Leistungen gem. § 11 Abs. 6 FAG und verlange eine Ergänzung von Art. 5 § 11 SFG.

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:

1. Sanie­rungs­pflichten des Bundes und korre­spon­dierende Ansprüche eines notleidenden Landes erweisen sich nach Zweck und Systematik des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG als Fremdkörper innerhalb des geltenden bundess­taat­lichen Finan­z­aus­gleichs. Sie geraten mit dem Grundsatz eigenständig und eigen­ver­ant­wortlich zu bewältigender haushalts­po­li­tischer Folgen autonomer Landespolitik in Konflikt. Zwar muss die vorangegangene Kredit­fi­nan­zierung nicht notwendig als autonome Landespolitik zu qualifizieren sein. Als grundsätzlich alternative Ursache für die aktuelle Notlage kommt auch eine nicht hinreichend aufga­ben­ge­rechte Finan­z­ausstattung in der Vergangenheit in Betracht. Diese alternativen grundsätzlichen Erklä­rungs­mög­lich­keiten begründen aber das spezifische Dilemma der Bewältigung des Sanie­rungs­bedarfs eines Landes mit Hilfe des Instruments der Bundes­er­gän­zungs­zu­wei­sungen: Sind die Kreditaufnahmen in der Vergangenheit Folge unzureichender Finan­z­ausstattung des Landes, so führt die Sanierung durch Bundes­er­gän­zungs­zu­wei­sungen zu einem Ergebnis, das Zweck und Systematik des Finan­z­aus­gleichs widerspricht; denn es geht in der Sache um die Notwendigkeit, Defizite regulärer Ausgleichs­maß­nahmen nachträglich zu beheben. Aus dieser Perspektive begründet die Anerkennung von Bundes­er­gän­zungs­zu­wei­sungen als Sanie­rungs­in­strument die Gefahr, notwendige durchgreifende Lösungen, etwa durch Änderung des Schlüssels der Umsatz­steu­er­ver­teilung oder durch angemessene Berück­sich­tigung von Sonderbedarfen eines Landes, aufzuschieben oder zu unterlassen. Im anderen Fall, wenn die früheren Kreditaufnahmen nicht aufgabenbedingt notwendig waren, wird eine nicht durch objektive Aufgaben erzwungene übermäßige Ausgabenpolitik eines Landes honoriert, was sich ebenfalls offenkundig außerhalb der Zwecke des bundess­taat­lichen Finan­z­aus­gleichs bewegt.

2. Weil und soweit Situationen eintreten, in denen die verfas­sungs­rechtlich gebotene Handlungs­fä­higkeit eines Landes anders nicht aufrecht zu erhalten ist, ist bundess­taatliche Hilfeleistung durch Mittel zur Sanierung als ultima ratio erlaubt. Dies ist nur dann verfas­sungs­rechtlich zulässig und geboten, wenn die Haushalts­notlage eines Landes relativ – im Verhältnis zu den übrigen Ländern – als extrem zu werten ist. Außerdem muss sie absolut – nach dem Maßstab der dem Land verfas­sungs­rechtlich zugewiesenen Aufgaben – ein so extremes Ausmaß erreicht haben, dass ein bundess­taat­licher Notstand im Sinne einer nicht ohne fremde Hilfe abzuwehrenden Existenz­be­drohung des Landes als eines verfas­sungs­gerecht handlungs­fähigen Trägers staatlicher Aufgaben eingetreten ist. Dies setzt voraus, dass das Land alle ihm verfügbaren Möglichkeiten der Abhilfe erschöpft hat, so dass sich eine Bundeshilfe als einzig verbliebener Ausweg darstellt. Das Land trägt insoweit die Darlegungs- und Begründungslast.

3. Aussagekräftige Indikatoren für die Ermittlung extremer Haushalts­notlagen sind: Die Kredit­fi­nan­zie­rungs­quoten der jeweiligen Haushalte, die das Verhältnis zwischen Netto-Kreditaufnahme und den Einnahmen und Ausgaben des Haushalts ausweisen. Sie können erste Anzeichen für eine übermäßige Zinsaus­ga­benlast des betroffenen Landes sein. Mit der Zins-Steuer-Quote lässt sich abbilden, welcher Teil der Steuereinnahmen von vornherein nicht zur Finanzierung von Aufgaben zur Verfügung steht, da er für Zinsausgaben anzusetzen ist, soweit deren Deckung nicht einer entsprechend erhöhten Netto­neu­ver­schuldung zugeordnet werden soll. Ein weiteres geeignetes Hilfsmittel, um die Leistungs­fä­higkeit einer Haushalts­wirt­schaft zu beurteilen, ist die Primär­sa­l­den­be­trachtung. Mit den Primärausgaben werden die Kernausgaben eines Landes dargestellt, die den Personal-, Sach- (ohne Zinsausgaben) und Inves­ti­ti­o­ns­aufwand abbilden. Die Primäreinnahmen sind als Einnahmen zu verstehen, die um die Erlöse aus der Veräußerung von Vermögen und um die Netto­kre­dit­aufnahme vermindert werden. Die Differenz aus Primäreinnahmen und Primärausgaben ist der Primärsaldo. Je größer der Primä­r­über­schuss, desto mehr haushalts­wirt­schaftliche Spielräume bestehen.

4. Auf der Grundlage dieser Indikatoren lässt sich eine Haushaltslage des Landes Berlin, die einen bundess­taat­lichen Notstand begründen könnte, nicht erkennen.

a) Die Kredit­fi­nan­zie­rungs­quoten der Länder von 1995 bis 2004 machen zwar deutlich, dass die Berliner Werte – ausgenommen die der Jahre 1996 und 1997 – deutlich über dem Doppelten des Länder­durch­schnitts gelegen haben. Bezogen auf die Zahl der Einwohner bewegt sich die Berliner Netto­kre­dit­aufnahme sogar zwischen dem 2,79 bis 5,6-fachen über dem Länder­durch­schnitt. Das im Jahr 1992 vom Bundes­ver­fas­sungs­gericht beispielhaft für eine (einfache) Haushalts­notlage herangezogene Indiz des „Doppelten über der länder­durch­schnitt­lichen Kredit­fi­nan­zie­rungsquote“ ist danach zwar überwiegend erfüllt. Ohne Berück­sich­tigung weiterer Indikatoren lassen die Relationen gerade dieser Quoten allerdings noch keine Schlüsse auf eine extreme Haushalts­notlage zu.

b) Die Zins-Steuer-Quoten der Berliner Haushalte in den Jahren 1995 bis 2004 sind Ausdruck zunehmender Haushalt­s­engpässe, ohne allerdings die Schwelle zum bundess­taat­lichen Notstand zu erreichen. Das Bundes­ver­fas­sungs­gericht hat 1992 eine Überschreitung der Länder­durch­schnitte der Zins-Steuer-Quote zumindest um 71,7 v.H. als ein Kriterium zur Feststellung (extremer) Haushalts­notlagen in zwei konkreten Einzelfällen herangezogen. Von einer dort für das Saarland und Bremen zusätzlich festgestellten über Jahre hinweg andauernden Überzeichnung der länder­durch­schnitt­lichen Zins-Steuer-Quote in diesen erheblichen Dimensionen kann jedoch für Berlin keine Rede sein. Die größte negative Abweichung der Zins-Steuer-Quote zum Länder­durch­schnitt liegt in der Spitze bei rund 56 v. H.

c) Die Betrachtung der Primärsalden in dem Zeitraum zwischen 1995 und 2004 führt zu der Erkenntnis, dass fast alle Länder Schwierigkeiten hatten, die laufenden Ausgaben mit den laufenden Einnahmen zu decken: Vermö­gens­ver­äu­ße­rungen und Netto­kre­dit­auf­nahmen sind in einem zum Teil erheblichen Ausmaß zur Deckung der Kernausgaben notwendig gewesen. Berlin ist es zwar von 1995 an in keinem Jahr gelungen, einen Primä­r­über­schuss zu erzielen. Indessen zeigen Betrachtungen der Primäreinnahmen und –ausgaben, dass die Berliner Haushalts­wirt­schaft sich nicht in einer vom Länder­durch­schnitt deutlich negativ abweichenden Lage befindet.

5. Abgesehen davon, dass für die Berliner Haushalts­wirt­schaft schon eine extreme Haushalts­notlage nicht festzustellen ist, bestehen erfolg­ver­spre­chende Möglichkeiten, aus eigener Kraft die vorhandenen Haushalt­s­engpässe zu bewältigen. Es ist dem Berliner Senat nicht gelungen, die Alter­na­tiv­lo­sigkeit von Sanie­rungs­hilfen hinreichend plausibel zu begründen. Der Antragsteller hat insbesondere nicht dargelegt, dass die Berliner Haushalts­wirt­schaft keine ausreichenden Konso­li­die­rungs­po­tentiale enthält.

a) Die Grobbetrachtung der Einnahmen und Ausgaben Berlins führt zu dem Schluss, dass die Haushalts­probleme Berlins im Schwerpunkt nicht auf der Einnahmenseite, sondern auf der Ausgabenseite liegen. Trotz der guten bis überdurch­schnitt­lichen Höhe der Einnahmen haben etwaige Konso­li­die­rungs­be­mü­hungen es jedenfalls in dem Zeitraum zwischen 1995 und 2004 nicht vermocht, die hohen Ausgaben zu reduzieren. Bereits auf Grund dieser globalen Betrachtung sind noch nicht ausgeschöpfte Einspa­r­po­tentiale in erheblichem Umfang zu vermuten.

b) In dieselbe Richtung weist ein Stadt­staa­ten­ver­gleich für einzelne Ausgabenblöcke mit Hamburg. Hier zeigen sich Mehrausgaben Berlins gegenüber Hamburg von eindruckvollen Ausmaßen. Das gilt trotz abnehmender Tendenz für die Bereiche „Hochschulen“ sowie „Wissenschaft etc. außerhalb der Hochschulen“ mit zusam­men­ge­rechnet über 112 Mio. € im Jahr 2003, aber auch für „Kulturelle Angelegenheiten“ mit einem Mehr gegenüber Hamburg von 362 Mio. € im Jahr 2001 und immerhin noch 132 Mio. € im Jahr 2003. Auch in den Bereichen „Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung“ sind die Mehrausgaben nach zunächst 190 und 200 Mio. € auch im Jahr 2003 mit 47,5 Mio. € immer noch erwähnenswert. In diesen Bereichen sind die zunächst höheren Mehrausgaben in Berlin nahezu vollständig im Bereich Sport und Erholung angefallen. Die größten Ausga­ben­vor­sprünge Berlins ergeben sich im Bereich Wohnungswesen mit Beträgen von jeweils deutlich über einer Milliarde Euro, was einer jährlichen Differenz der Ausgaben pro Kopf gegenüber Hamburg von nahezu 400 Mio. € entspricht.

c) Auch Verbesserungen der Einnah­me­si­tuation Berlins sind möglich. Das betrifft insbesondere die Erhöhung des Gewer­be­steu­er­he­be­satzes und die Erzielung weiterer Priva­ti­sie­rungs­erlöse. Nach Angaben des Berliner Senats bestehen trotz erheblicher Aktivierung von Vermögen in den Jahren 1994 bis 2003 nach wie vor relevante Möglichkeiten der Vermö­gens­ver­äu­ßerung. Hierbei ist auch der landeseigene Wohnungsbestand in den Blick zu nehmen, dessen möglichen Veräu­ße­rungserlös der Senat mit etwa 5 Mrd. € ansetzt. Eine derartige Einmaleinnahme auf Grund von Veräußerungen bedeutete für die Haushalts­wirt­schaft eine dauerhafte Entlastung, wenn der Erlös in die Schuldentilgung flösse und die hierdurch eintretende Reduzierung der Zinslast die Nettoeinnahmen aus der Bewirtschaftung des Wohnungs­be­standes überstiege.