Eilantrag zum Bundeswahl­gesetz­änderungs­gesetz abgelehntPrüfung der Reform im Hauptverfahren

Der am 19. November 2020 in Kraft getretene Art. 1 Nr. 3 bis 5 BWahlGÄndG regelt im Wesentlichen das Sitzzu­tei­lungs­ver­fahren für die Wahlen zum Deutschen Bundestag nach § 6 Abs. 5 und 6 BWahlG neu. § 6 BWahlG sieht nunmehr vor: Bei der unveränderten ersten Verteilung wird zunächst die Gesamtzahl der Sitze nach dem Divisor­ver­fahren den Ländern nach deren Bevöl­ke­rungs­anteil zugeordnet (Oberverteilung), bevor unter Berück­sich­tigung der Sperr- und Grund­man­dats­klausel eine Verteilung der den Ländern zugeteilten Sitze auf die Landeslisten vorgenommen wird (Unterverteilung). Von der ermittelten Sitzzahl werden gemäß § 6 Abs. 4 BWahlG die von der Partei in den Wahlkreisen errungenen Mandate abgerechnet. Diese Mandate verbleiben einer Partei auch dann, wenn sie die ermittelte Sitzzahl der Landeslisten übersteigen („Quasi-Überhangmandate“). Danach findet eine Erhöhung der Gesamtzahl der Sitze statt, die sich nach § 6 Abs. 5 BWahlG richtet. Dabei wird nach Abzug der erfolgreichen Wahlkreis­be­werber von der Gesamtzahl der Abgeordneten die Zahl der verbleibenden Sitze im Wesentlichen so lange erhöht, bis jede Partei bei der zweiten Verteilung mindestens die Gesamtzahl der ihren Landeslisten zugeordneten Sitze erhält. § 6 Abs. 5 Satz 4 BWahlG ordnet jedoch an, dass bei dieser Erhöhung in den Wahlkreisen errungene Sitze bis zu einer Zahl von drei unberück­sichtigt bleiben („unausgeglichene Überhangmandate“). Bei der anschließenden zweiten Verteilung nach § 6 Abs. 6 BWahlG in seiner neuen Fassung werden die nach § 6 Abs. 5 BWahlG zu vergebenden Sitze bundesweit nach dem Divisor­ver­fahren auf die zu berück­sich­ti­genden Parteien und sodann in den Parteien nach dem Divisor­ver­fahren auf die Landeslisten verteilt. Von der für jede Landesliste errechneten Sitzzahl werden die Wahlkreis­mandate abgezogen, wobei in den Wahlkreisen errungene Sitze einer Partei auch dann verbleiben, wenn sie die nach § 6 Abs. 6 Satz 1 BWahlG ermittelte Zahl übersteigen. In diesem Fall erhöht sich die Gesamtzahl der Sitze um die Unter­schiedszahl, ohne dass eine Neuberechnung stattfindet. Die restlichen Sitze werden aus der jeweiligen Landesliste unter Außer­acht­lassung erfolgreicher Wahlkreis­be­werber besetzt.

Opposition rügt Verstoß gegen Grundrechte

Die Antrag­stel­le­rinnen und Antragsteller rügen einen Verstoß von Art. 1 Nr. 3 bis 5 BWahlGÄndG gegen das Gebot der Normenklarheit aus Art. 20 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und 2 GG sowie gegen die Wahlrechts­gleichheit (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG) und die Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 Abs. 1 GG).

BVerfG: Verstoß gegen das Bestimmt­heitsgebot und das Gebot der Normenklarheit nicht ausgeschlossen

Das BVerfG erklärte den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung für unbegründet. Der in der Hauptsache gestellte Normenkontrollantrag ist weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Es erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass insbesondere die vorgesehenen Neuregelungen in § 6 BWahlG gegen das Bestimmtheitsgebot und das Gebot der Normenklarheit verstoßen. Nach dem im Rechts­s­taats­prinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) gründenden Gebot hinreichender Bestimmtheit ist der Gesetzgeber gehalten, Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebens­sach­verhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Im Bereich wahlrechtlicher Normen ist ein hinreichender Grad an Bestimmtheit geboten, weil der Wahlvorgang der entscheidende Akt ist, in dem der permanente Prozess der Willensbildung des Volkes in die staatliche Willensbildung einmündet. Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Neuregelungen in § 6 BWahlG diesen Anforderungen nicht genügen. Der Wortlaut des § 6 Abs. 5 Satz 4 BWahlG verhält sich nicht dazu, ob die dort genannten bis zu drei Wahlkreis­mandate, die bei der Sitzzah­l­er­höhung unberück­sichtigt bleiben sollen, pro Land, pro Partei oder insgesamt auf alle Parteien in allen Ländern bezogen sind. Zwar scheint es naheliegend, dass sich der Regelung im Wege der Auslegung entnehmen lässt, dass insgesamt bis zu drei „Quasi-Überhangmandate“ aus der ersten Verteilung nicht ausgeglichen werden sollen. Die abschließende Beurteilung diesbezüglich muss aber dem Haupt­sa­che­ver­fahren vorbehalten bleiben. Auch im Hinblick auf § 6 Abs. 6 BWahlG erscheint es jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen, dass sich bei der Auslegung Widersprüche ergeben, die eine zweifelsfreie Normauslegung im Ergebnis unmöglich machen.

Auch Verletzung der Grundsätze der Wahlrechts­gleichheit und der Chancen­gleichheit der Parteien nicht ausgeschlossen

Der Normen­kon­trol­lantrag erscheint auch hinsichtlich der Verletzung der Grundsätze der Wahlrechts­gleichheit und der Chancen­gleichheit der Parteien nicht als offensichtlich unbegründet. Mit dem Anfall von nicht ausgeglichenen Überhang­mandaten wird der Erfolgswert der abgegebenen Stimmen differenziert, da Wählerinnen und Wähler mit ihrer Erststimme zum Gewinn von Wahlkreis­mandaten beitragen, die nicht mit Listenmandaten verrechnet werden können. Auch die Chancen­gleichheit der politischen Parteien ist betroffen, denn bei einer Partei, die einen unaus­ge­gli­chenen Überhang erzielt, entfallen auf jeden ihrer Sitze weniger Zweitstimmen als bei einer Partei, der dies nicht gelingt. Dies kann nur in begrenztem Umfang durch das Anliegen einer mit der Personalwahl verbundenen Verhältniswahl gerechtfertigt werden. In der Vergangenheit hat der Senat einen angemessenen Ausgleich zwischen der möglichst proportionalen Abbildung des Zweit­stim­men­er­geb­nisses im Deutschen Bundestag einerseits und dem unein­ge­schränkten Erhalt von Wahlkreis­mandaten andererseits dann als nicht mehr gewahrt angesehen, wenn die Zahl der Überhangmandate etwa die Hälfte der für die Bildung einer Fraktion erforderlichen Zahl von Abgeordneten (15 Mandate) überschreitet. Angesichts dessen erscheint es zwar möglich, dass die Einführung ausgleichsloser Überhangmandate im vorliegenden Fall mit den verfas­sungs­recht­lichen Anforderungen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar ist. Gleichwohl stellt sich die Frage der Rechtfertigung des damit verbundenen Eingriffs in die wahlrechtlichen Gleich­heitssätze. Sollte die Einführung von (bis zu drei) ausgleichslosen Überhang­mandaten zur Stärkung des Persön­lich­keits­wah­l­e­lements nicht erforderlich sein, käme als die Regelung recht­fer­ti­gendes, gleichwertiges Verfassungsgut die Erhaltung der Funkti­o­ns­fä­higkeit des Deutschen Bundestages in Betracht. Die damit verbundenen Fragen bedürfen jedoch näherer Betrachtung im Haupt­sa­che­ver­fahren. Schließlich könnte sich die Hauptsache deswegen als begründet erweisen, weil § 6 BWahlG in seiner neuen Fassung unabhängig vom Vortrag der Antrag­stel­le­rinnen und Antragsteller von Verfassungs wegen zu beanstanden sein könnte. Insoweit ist klärungs­be­dürftig, ob § 6 BWahlG in seiner Gesamtheit den verfas­sungs­recht­lichen Anforderungen, insbesondere an die Klarheit und Verständ­lichkeit von Rechtsnormen, genügt. Das im Rechts­s­taats­prinzip verankerte Gebot der Normenklarheit soll sicherstellen, dass die Rechts­un­ter­worfenen den Inhalt einer Norm nachvollziehen können. Demgemäß könnte der Gesetzgeber – vorbehaltlich einer weiteren Erörterung im Haupt­sa­che­ver­fahren – verpflichtet sein, ein Wahlverfahren zu schaffen, in dem die Wählerinnen und Wähler vor dem Wahlakt erkennen können, wie sich die eigene Stimmabgabe auf Erfolg oder Misserfolg der Wahlbe­wer­be­rinnen und -bewerber auswirken kann. Es ist jedenfalls nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass § 6 BWahlG in seiner neuen Fassung dem nicht genügt. Bereits vor der verfah­rens­ge­gen­ständ­lichen Neuregelung wies § 6 BWahlG mit der Kombination aus erster Verteilung, Sitzzah­l­er­höhung und zweiter Verteilung in Verbindung mit den Zwischen­schritten der jeweiligen Ober- und Unterverteilung einen erheblichen Komple­xi­tätsgrad auf. Dieses Verfahren wurde mit der Neuregelung unter anderem um die Nicht­be­rück­sich­tigung von bis zu drei Überhang­mandaten bei der Berechnung der Sitzzah­l­er­höhung ergänzt, wodurch der Komple­xi­tätsgrad der Vorschrift weiter gesteigert wurde.

Gründe für und gegen den Erlass der einstweiligen Anordnung

Im Rahmen der gebotenen Folgenabwägung können die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Gründe den damit verbundenen Eingriff in die Zuständigkeit des Gesetzgebers nicht rechtfertigen. Würde die einstweilige Anordnung nicht erlassen und erwiese sich das geänderte Sitzzu­tei­lungs­ver­fahren als verfas­sungs­widrig, hätte dies einen erheblichen Eingriff in die Grundsätze der Wahlrechts­gleichheit und der Chancen­gleichheit der Parteien zur Folge. Die kommende Wahl des Deutschen Bundestages wäre mit einem Wahlfehler behaftet und die Legiti­ma­ti­o­ns­funktion der Wahl dadurch beeinträchtigt. Dem käme angesichts der herausragenden Bedeutung der Gleichheit der Wahl und der Chancen­gleichheit der Parteien ein erhebliches Gewicht zu, welches dadurch verstärkt würde, dass die Zuteilung ausgleichsloser Überhangmandate bei der Anwendung des § 6 BWahlG in der neuen Fassung faktisch die parla­men­ta­rischen Mehrheits­ver­hältnisse beeinflussen könnte. Allerdings ist davon auszugehen, dass die Änderungen des Sitzzu­tei­lungs­ver­fahrens nur eine relativ geringe Zahl an Mandaten betreffen werden. Im Gesetz­ge­bungs­ver­fahren wurde der Effekt im Mittel mit 8,6 Sitzen angegeben. Von der Neuregelung gehen deshalb gegebenenfalls Auswirkungen auf die Bildung parla­men­ta­rischer Mehrheiten aus, die in ihrem Umfang von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden wären. Erwiese sich § 6 Abs. 5 Satz 4 und 5, Abs. 6 Satz 4 und 5 BWahlG als zu unbestimmt, läge zudem die Sitzzuteilung nach der Bundestagswahl in unzulässigem Umfang in der Hand der Exekutive. Die Beein­träch­tigung der Legiti­ma­ti­o­ns­funktion der Wahl wäre aber umso geringer, je weniger ausgleichslose Überhangmandate die vollziehenden Behörden zuließen. Vorliegend spricht viel dafür, dass diese bei der Anwendung des geänderten Rechts von lediglich bis zu drei ausgleichslosen Überhang­mandaten insgesamt ausgehen. Die Folgen einer Ablehnung der einstweiligen Anordnung könnten außerdem dadurch abgemildert werden, dass die zu unterstellenden Verfas­sungs­verstöße im Rahmen einer Wahlprü­fungs­be­schwerde festgestellt werden könnten und gegebenenfalls die Anordnung einer Neuwahl in Betracht käme. Würde umgekehrt die einstweilige Anordnung erlassen, wäre § 6 BWahlG in der bis zum 18. November 2020 gültigen Fassung anzuwenden. Dies könnte eine relative Vergrößerung des Bundestages zur Folge haben, da nach § 6 Abs. 5 BWahlG a. F. die „Quasi-Überhangmandate“ aus der ersten Verteilung vollumfänglich ausgeglichen würden. Die Vergrößerung des Bundestags dürfte sich allerdings in Grenzen halten: Nach im Gesetz­ge­bungs­ver­fahren vorgenommenen Modell­rech­nungen hätten ihm bei Anwendung des geltenden Wahlrechts auf das Ergebnis der Bundestagswahl 2017 686 statt 709 Abgeordnete angehört. Eine Zunahme der Sitze des Deutschen Bundestages bis hin zu seiner tatsächlichen Funkti­o­ns­un­fä­higkeit ist jedenfalls wenig wahrscheinlich. Jedoch entstünden, wenn die einstweilige Anordnung erginge, der Normen­kon­trol­lantrag sich aber als unbegründet erwiese, Ausgleichs­mandate gegen den Willen des Gesetzgebers, der gemäß Art. 38 Abs. 3 GG von Verfassungs wegen zur Ausgestaltung des Wahlrechts berufen ist. Dies beeinträchtigte sowohl die Legitimations- als auch die Integra­ti­o­ns­funktion der Wahl. Zudem schüfe die einstweilige Anordnung nicht lediglich einen vorläufigen Zustand bis zur Entscheidung über die Hauptsache. Vielmehr entfaltete die Nichtanwendung der Neuregelung auf die Bundestagswahl 2021 faktisch bis zum Ende der Legis­la­tur­periode Wirkung. Entsprechend stellte sich der Erlass der einstweiligen Anordnung als erheblicher Eingriff in die gesetz­ge­be­rische Sphäre dar.

Gründe für Nichterlass der einstweiligen Anordnung überwiegen

Die Abwägung dieser Umstände ergibt, dass die Gründe für den Erlass der einstweiligen Anordnung die Gründe für deren Nichterlass nicht überwiegen. Mit Blick auf die Legiti­ma­ti­o­ns­funktion der Wahl besteht eine vergleichbare Situation: Würde die einstweilige Anordnung nicht erlassen und erwiese sich der Normen­kon­trol­lantrag als begründet, bestünden aufgrund des unterlassenen Ausgleichs von bis zu drei Überhang­mandaten erhebliche Legiti­ma­ti­o­ns­de­fizite des nach dem geänderten Wahlrecht zusam­men­ge­setzten Deutschen Bundestages, die noch dazu zu einer Veränderung der parla­men­ta­rischen Mehrheit führen könnten. Aber auch wenn die einstweilige Anordnung erginge und der Normen­kon­trol­lantrag erfolglos bliebe, ergäben sich Beein­träch­ti­gungen der legiti­ma­to­rischen Wirkung der Bundestagswahl, da in diesem Fall eine verfas­sungs­gemäße Änderung des Bundes­tags­wahl­rechts außer Betracht bliebe und aufgrund des Vollausgleichs aller „Quasi-Überhangmandate“ gegebenenfalls mehrheits­re­levante Sitze zugeteilt würden, die auf der Grundlage des geänderten Bundes­tags­wahl­rechts nicht angefallen wären. Vor diesem Hintergrund genügen die ohne einstweilige Anordnung eintretenden Folgen nicht, um den hier mit der einstweiligen Anordnung verbundenen Eingriff in die Zuständigkeit des Gesetzgebers zu rechtfertigen. Es fehlt an einem eindeutigen Überwiegen der Gründe für den Erlass der einstweiligen Anordnung und damit an den für die Außer­voll­zug­setzung eines Gesetzes erforderlichen Gründen von besonderem Gewicht.