Neuregelung der Agrar­ma­rkt­bei­hilfen ist verfas­sungsgemäßSubventionen dürfen sich regional unterscheiden

Das Volumen der Betriebsprämien in den Mitgliedstaaten wird dabei durch die in der VO vorgegebenen nationalen Obergrenzen beschränkt. Zur Umsetzung der Betrie­b­sprä­mi­en­re­gelung in den Mitgliedstaaten sieht die VO zum einen ein sog. Standardmodell für die Aufteilung der Beihilfen vor, das die Höhe der künftigen Betriebsprämien an die Förderung in einem Referenz­zeitraum (Jahre 2000 bis 2002) bindet. Alternativ räumt die VO den Mitgliedstaaten die Möglichkeit ein, anstelle des Standardmodells für eine sog. "regionale Durchführung" zu optieren und gleichzeitig die Vergabe der Betriebsprämien stärker von der Förderung im Referenz­zeitraum zu lösen. Entschloss sich ein Mitgliedstaat zur regionalen Durchführung, hatte er - jeweils nach objektiven Kriterien - die Regionen festzulegen und die nationale Obergrenze auf die Regionen aufzuteilen. Das in der Bundesrepublik Deutschland im August 2004 in Kraft getretene Betrie­b­sprä­mi­en­durch­füh­rungs­gesetz dient der Umsetzung der VO. Dem Gesetz liegt nicht das sog. Standardmodell zugrunde, sondern ein regionales Modell. In einem ersten Schritt wird das Bundesgebiet in eine Mehrzahl von Regionen aufgeteilt, wobei sich die Aufteilung außer bei den Stadtstaaten an den Grenzen der Bundesländer orientiert. In einem zweiten Schritt wird das nationale Prämienvolumen nach einem bestimmten Schlüssel auf die Regionen verteilt. Der Vertei­lungs­sch­lüssel enthält einerseits ein historisches Moment, indem er zum Teil an die frühere Förderung anknüpft (zu 65 %); andererseits berücksichtigt er den Umfang der beihilfefähigen Fläche innerhalb der jeweiligen Region (zu 35 %). In einem dritten Schritt - dabei unterschiedlich für die Startphase bis 2008, für die Übergangsphase von 2009 bis 2013 ("Anpassungspfad") und für die danach folgende Zeit - regelt das Betrie­b­sprä­mi­en­durch­füh­rungs­gesetz einen bundes­ein­heit­lichen Modus für die Verteilung des jeweiligen Prämienvolumens innerhalb der einzelnen Regionen. Das Modell einer Kombination aus betrie­bs­in­di­vi­duellen und flächen­be­zogenen Förderanteilen weicht dabei mit Abschluss der Übergangsphase einer innerhalb der Regionen einheitlichen, rein flächen­be­zogenen Betriebsprämie. Für die Aufteilung des nationalen Prämienvolumens auf die Regionen bleibt es jedoch auch nach der Übergangsphase bei der Berück­sich­tigung des vergan­gen­heits­be­zogenen Förderelements. Die Anwendung dieses Berech­nungs­ver­fahrens führt dazu, dass auch nach Abschluss der Übergangsphase Bauern in unter­schied­lichen Regionen verschieden gefördert werden. So wird ein saarländischer Landwirt nach aktuellen amtlichen Schätzwerten jährlich eine regionale Einheitsprämie von 258,-- € pro Hektar, dagegen ein Landwirt aus Nordrhein-Westfalen 359,-- € pro Hektar erhalten. Die Regierung des Saarlandes hat beantragt, das Betrie­b­sprä­mi­en­durch­füh­rungs­gesetz im Rahmen eines Normen­kon­troll­ver­fahrens für verfas­sungs­widrig zu erklären.

Der Erste Senat des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts kam zu dem Ergebnis, dass durch das Betrie­b­sprä­mi­en­durch­füh­rungs­gesetz Art. 3 GG nicht beeinträchtigt ist. Es verstößt nicht gegen Verfas­sungsrecht, wenn der Gesetzgeber bei der Umstellung der Agrar­ma­rkt­bei­hilfen die im Gemein­schaftsrecht vorgesehene Einteilung des Bundesgebietes in Regionen im Wesentlichen an den Ländergrenzen ausrichtet. Zur Vermeidung struktureller Verwerfungen kann er selbst dann vergan­gen­heits­be­zogene Förderelemente berücksichtigen, wenn dies für die Inhaber landwirt­schaft­licher Betriebe in verschiedenen Regionen Deutschlands zu unter­schied­lichen flächen­be­zogenen Förderbeträgen (Hektarprämien) führt.

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:

Die rechtliche Ungleichbehandlung, die hier zwischen den Vergleichs­gruppen der in den verschiedenen Regionen ansässigen Betriebsinhaber aufgrund unterschiedler Prämienhöhen feststellbar ist und die auch nach der Übergangsphase fortbestehen wird, ist verfas­sungs­rechtlich gerechtfertigt. Eine an Regionen ausgerichtete Differenzierung ist in einem Bundesgesetz nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Für besondere Fallge­stal­tungen können Diffe­ren­zie­rungen nach regionalen Merkmalen vorgenommen werden, wenn sich für den Zuschnitt der Region und vor allem gerade für deren unter­schiedliche Behandlung hinreichende sachliche Recht­fer­ti­gungs­gründe finden lassen und der Gesetzgeber ein einheitliches Regelungs­prinzip zugrunde gelegt hat.

Die Regelungen des Betrie­b­sprä­mi­en­durch­füh­rungs­ge­setzes beruhen auch auf hinreichend sachbezogenen, nach Art und Gewicht vertretbaren Gründen. Das gilt sowohl für die gesetzliche Übergangsphase vom Kombinations- zum Flächenmodell als auch für das endgültige, rein regionale Flächenmodell. Die in der VO vorgegebenen Ziele der weitgehenden Entkoppelung der Produktion von der Beihil­fe­ge­währung einerseits und des Bestands­schutzes andererseits waren auch für den nationalen Gesetzgeber bei der Konkretisierung und Umsetzung der VO leitend. Diese Ziele sind verfas­sungs­rechtlich legitim, denn der Gesetzgeber musste einem bereits im Gemein­schaftsrecht angelegten Zielkonflikt Rechnung tragen, der darin besteht, die Betriebsprämie in Abkehr von dem vorangegangenen Stützungsmodell von der Produktion zu lösen, zum anderen übermäßige Verwerfungen zu Lasten der Betriebsinhaber wie auch des Gemeinwohls infolge eines abrupten Systemwechsels zu vermeiden.

Die Regelung ist schließlich nicht deshalb sachwidrig, weil sie in ihrer konkreten Ausgestaltung zu einer unzumutbaren Beein­träch­tigung derjenigen Betriebsinhaber führen würde, die aufgrund ihrer regionalen Ansässigkeit weniger von dem Bestandsschutz profitieren als Betriebsinhaber in anderen Regionen, und die bei sonst vergleichbaren tatsächlichen Bedingungen geringere Betriebsprämien erhalten. Dabei rechtfertigt sich die vom Gesetzgeber vorgenommene regionale Gliederung des Bundesgebietes aus Gründen der Verwal­tung­s­prak­ti­bilität. Auch die Einbeziehung der sog. Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg in jeweils angrenzende Flächenländer ist sachgerecht, weil diese wegen ihrer flächenmäßig geringen Größe und geringen Anzahl von Agrarbetrieben strukturelle Eigenarten aufweisen.

Der Modus der Aufteilung des nationalen Prämienvolumens auf die Regionen hält sich in seiner konkreten Ausgestaltung innerhalb des gesetz­ge­be­rischen Spielraums, denn es lässt sich nicht feststellen, dass der Gesetzgeber bei seinem Ansatz, die Gedanken der flächen­be­zogenen Förderung einerseits und des betrieblichen wie regionalen Bestands­schutzes andererseits in einen angemessenen Ausgleich zu bringen, von unzutreffenden oder unvollständigen Tatsachen ausgegangen wäre. Die eintretenden regionalen Umver­tei­lungs­effekte wurden auf der Grundlage verschiedener Modelle ermittelt. Die Aufteilung der nationalen Obergrenze zu 65 % anhand historischer und nur zu 35 % anhand flächen­be­zogener Werte überschreitet nicht den Wertungsrahmen des Gesetzgebers, den er bei gewährender Staatstätigkeit in Anspruch nehmen darf.

Ferner erweist sich weder die Wahl des Startzeitpunkts der Übergangsphase bis zur Herstellung einheitlicher Flächenprämien innerhalb der Regionen (im Jahr 2009) als unangemessen spät, noch ist die Dauer der Übergangsphase (bis zum Jahr 2013) nach verfas­sungs­recht­lichen Maßstäben unangemessen lang angesetzt worden. Einer besonderen verfas­sungs­recht­lichen Bewertung bedarf allerdings die ab dem Jahre 2013 eintretende "Zemen­tie­rungs­wirkung" im Hinblick auf die Berück­sich­tigung der Förderung aus dem zurückliegenden Referenz­zeitraum bei der Aufteilung des nationalen Prämienvolumens auf die Regionen. Die Gesichtspunkte der Umstellung der Betriebe auf das neue Fördersystem und der Vermeidung von Verwerfungen auch zwischen den Regionen werden im Laufe der Zeit zunehmend an Gewicht verlieren und zu einem bestimmten Zeitpunkt möglicherweise ganz entfallen. Da dieser Zeitpunkt indes deutlich in der Zukunft liegt und spätere Korrek­tur­mög­lich­keiten des Gesetzgebers offen sind, lässt sich derzeit nicht feststellen, dass diese in der Zukunft liegenden Wirkungen schon aus heutiger Sicht mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sind. Die zuständigen staatlichen Organe sind allerdings gehalten, diesen Effekt zu beobachten, um einer sachlich etwa nicht mehr zu recht­fer­ti­genden Zementierung des Einflusses vergan­gen­heits­be­zogener Referenzwerte ohne zeitliche Begrenzung ggf. entge­gen­zu­wirken.

Die Bestimmungen des Gesetzes sind auch nicht in sich oder in einem übergeordneten Zusammenhang widersprüchlich oder systemwidrig oder verletzen das Gebot der Transparenz. Es war dem Gesetzgeber nicht verwehrt, unter­schiedliche Regelungsziele zu verfolgen, auch wenn dies zu einer geminderten Wirkung hinsichtlich der Einzelziele führen mag. Gleichfalls war er nicht gehalten, die einzelnen Regelungsziele mit in den Gesetzestext aufzunehmen. Die zu prüfenden Regelungen des Gesetzes verletzen ferner nicht das föderative Gleich­be­hand­lungsgebot; denn dieses findet dann keine Anwendung, wenn ein Bundesgesetz nicht die Länder als Adressaten hat, sondern sich lediglich auf die Finanzkraft der Bürger in den Ländern unterschiedlich auswirkt und so allenfalls mittelbar Einfluss auf die Finanzkraft der Länder auszuüben vermag.